Neues zu Höchstmengen in Rahmenvereinbarungen – Anhängiges Vorabentscheidungsverfahren

Seitdem der Europäische Gerichtshof (EuGH) am 19.12.2018 in der Rechtssache C-216/17 – “Antitrust und Coopservice” entschieden hat, dass der öffentliche Auftraggeber bei der Vergabe von Rahmenvereinbarungen eine Höchstmenge der abrufbaren Leistungen angeben muss (Vergabeblog.de vom 28/01/2019, Nr. 39655), wird eine rege Diskussion darüber geführt, wie die Entscheidung zu verstehen ist und wie die aufgestellten Anforderungen umzusetzen sind. Da die Entscheidung des EuGH zur alten Rechtslage erging, wird insbesondere immer wieder angezweifelt, dass die aufgestellten Grundsätze überhaupt für die derzeitige Rechtslage gelten (hierzu bereits mit einer Aufstellung der unterschiedlichen Positionen: Vergabeblog.de vom 09/01/2020, Nr. 42964).

Vorabentscheidungsersuchen vom 16. Januar 2020

Ganz aktuell hat nun am 16. Januar 2020 ein dänisches Gericht diese und weitere Fragen dem EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens vorgelegt (Aktenzeichen: C-23/20 – Simonsen & Weel). Es ist also in absehbarer Zeit mit einer Klärung bzw. weiteren Konkretisierung der bisher aufgestellten Grundsätze zu rechnen. Die zur Klärung vorgelegten Fragen lauten vereinfacht:

Erfordert die derzeitige Rechtslage bei der Vergabe von Rahmenvereinbarungen in der Vergabebekanntmachung oder den Vergabebedingungen eine maximale Menge und/oder einen maximaler Wert anzugeben?

– Falls ja, verliert die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung, wenn diese Menge erreicht ist?

– Falls ja, welche Folgen hat es, wenn der öffentliche Auftraggeber weder in der Bekanntmachung, noch in den Vergabeunterlagen eine Höchstmenge angibt? – Stellt dies einen Fall einer sogenannten „De – Facto – Vergabe“ nach § 135 Abs. 1 Nr. 2 GWB dar, so dass ein vergebener Auftrag ggf. unmittelbar unwirksam ist?

Übertragbarkeit (1. Vorlagefrage)

Die Beantwortung der ersten Vorlagefrage wird sicherlich mit großer Spannung erwartet. Dabei lässt die Formulierung des Vorlagebeschlusses des dänischen Gerichts vermuten, dass das Gericht eher von einer Geltung auch für die derzeitige Rechtslage ausgegangen ist. Dies würde auch mit den überwiegenden Argumenten in dieser Frage übereinstimmen. Denn grundsätzlich lassen sich fast alle Erwägungen des EuGH auf die derzeitige Rechtslage übertragen (zumindest ähnlicher Wortlaut der Richtlinie, inhaltliche Argumente des EuGH sind übertragbar – Transparenz und Missbrauchsgefahr). Auch das von der Gegenauffassung regelmäßig vorgetragene Argument, dass die aktuelle Richtlinie den „veranschlagten Gesamtwert“ nicht mehr als bekanntzumachende Angabe im Anhang V fordert, sondern stattdessen die „geschätzte Gesamtgrößenordnung des Auftrags“, erweist sich bei näherer Betrachtung als eher „schwach“.

Es ist bereits zweifelhaft, ob der europäische Gesetzgeber mit der neuen Richtlinie inhaltlichen Änderungen in den Regeln zur Bekanntmachung einführen wollte. Denn die Standardformulare zur Auftragsbekanntmachung, die nach Art. 51 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24/EU verbindlich sind, geben auch nach neuer Rechtslage den unveränderten Wortlaut der alten Richtlinie wieder. So enthalten die Standardformulare unter II.1.5.) Geschätzter Gesamtwert und unter II.2.6.) Geschätzter Wert in den Ausfüllerläuterungen weiterhin die Anforderung, bei Rahmenvereinbarungen einen Gesamtwert anzugeben:

„Bei Rahmenvereinbarungen (…) – veranschlagter maximaler Gesamtwert über die Gesamtlaufzeit der Rahmenvereinbarung (…).“

Erreichen der maximalen Abrufmenge (2. Vorlagefrage)

Sofern die erste Vorlagefrage mit „ja“ beantwortet wird, dürfte die zweite Frage relativ eindeutig ausfüllen. Denn dass die Rahmenvereinbarung vor dem Hintergrund des EuGH-Rechtsprechung ihre Wirkung verliert, wenn die angegebene Höchstmenge erreicht ist, dürfte mittlerweile ohnehin als „gesichert“ angesehen werden. Diese Rechtsfolge hat der EuGH bereits in der Entscheidung “Antitrust und Coopservice” angesprochen, wenn er dort feststellt, dass der Auftragnehmer nur bis zu einer bestimmten Menge verpflichtet werden könne und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliere, wenn diese Menge erreicht ist (Rn. 61). Wie sich die entsprechende Rechtsfolge in der Praxis auswirken kann, wird im Beschluss der VK Bund vom 29.07.2019 – VK 2-48/19 (Vergabeblog.de vom 11/11/2019, Nr. 42442) besonders deutlich.

Vorliegen einer De – Facto – Vergabe (3. Vorlagefrage)

Insbesondere die letzte Vorlagefrage ist von besonderer Brisanz. Gemäß § 135 Abs. 1 Nr. 2 GWB ist ein öffentlicher Auftrag von Anfang an unwirksam, wenn der öffentliche Auftraggeber den Auftrag ohne vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung im Amtsblatt der Europäischen Union vergeben hat und dieser Verstoß in einem Nachprüfungsverfahren festgestellt worden ist. Sollte das Fehlen der Angabe einer Höchstmenge tatsächlich in die Fallgruppe einer „De-Facto-Vergabe“ fallen, hätte dies einschneidende Folgen. Rahmenvereinbarungen, die ohne Angabe einer maximalen Abrufmenge vergeben worden sind, wären bei einer entsprechenden Feststellung in einem Nachprüfungsverfahren unmittelbar unwirksam.

Fazit

Mit einer Entscheidung des EuGH ist nicht vor Mitte diesen Jahres zu rechnen. Bis zu einer endgültigen Klärung sollten die bislang aufgestellten Grundsätze beachtet werden. Insbesondere sollten Vergabestellen vorsorglich Höchstmengen angeben und sicherheitshalber klarstellen, dass mit deren Erreichen die Rahmenvereinbarung endet. Zur Ermittlung der maximalen Abrufmenge bietet sich die ohnehin durchzuführende Auftragswertschätzung nach § 3 Abs. 4 VgV an. Der hier ermittelte Wert wird dann auch den unter II.1.5) der EU-Bekanntmachungsformulare anzugebenden „geschätzten Gesamtwert“ der Rahmenvereinbarung darstellen.

Wenn sich eine Überschreitung der festgelegten Mengen abzeichnet, finden die Regeln zur Auftragsänderung (§ 132 GWB) entsprechende Anwendung. Dies ergibt sich bereits aus § 103 Abs. 5 S. 2 GWB, wonach für Rahmenvereinbarungen grundsätzlich die Vorschriften für öffentliche Aufträge entsprechend gelten. Wenn eine Deckelung des Bedarfs im Einzelfall zu Schwierigkeiten beim Auftraggeber führt, stehen selbstverständlich auch Optionen und Überprüfungsklauseln zur Verfügung (§ 132 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GWB). Insbesondere die letztgenannten Instrumente ermöglichen ein hohes Maß an Flexibilität in der Beschaffung und werden in der Praxis noch zu selten genutzt.

Kontribution
Der Beitrag wurde gemeinsam mit Herrn Rechtsanwalt Winkelmann verfasst.

Fin Winkelmann, LL.M.

Fin Winkelmann, LL.M. ist Rechtsanwalt in der Sozietät Bird & Bird. Er berät seine Mandanten in allen Fragen des Vergabe-, Sozial-, Gesundheits- und Europarechts. In den genannten Bereichen berät er sowohl private Unternehmen als auch die öffentliche Hand und vertritt Mandanten in unterschiedlichsten vergaberechtlichen Verfahren und Angelegenheiten.