Unternehmen mit russischen Geschäftsführern – Ausschluss ausgeschlossen?

Entscheidung-EUDie Eigenerklärung zum Russlandbezug gehört mittlerweile zum Beschaffungsalltag. Ungeklärt war bisher, ob europäische Unternehmen mit russischen Geschäftsführern einen Russlandbezug aufweisen und daher aus Vergabeverfahren auszuschließen sind. Der EuGH zeigt in seinem Urteil auf, wie ein solcher Russlandbezug zu prüfen ist.

Art. 5k Abs. 1 der EU-Verordnung Nr. 833/2014 (Russland-Sanktionsverordnung)

Leitsatz (redaktionell angepasst)

Art. 5k Abs. 1 lit. c der EU-Verordnung Nr. 833/2014 verbietet die Vergabe an Unternehmen mit russischen Geschäftsführern nur bei einer plausiblen Gefahr, dass die erzielten Mittel in die russische Wirtschaft umgeleitet werden. Der Auftraggeber hat vor Zuschlagserteilung umfassend zu prüfen, ob diese Gefahr besteht.

Sachverhalt

Das italienische Kulturministerium vergab eine zehnjährige Konzession für die Gastronomie zu einem Museumskomplex an ein italienisches Unternehmen. Zwei der drei Mitglieder des Verwaltungsrats des Unternehmens besaßen die russische Staatsangehörigkeit. Einer dieser russischen Staatsangehörigen war – neben seiner Stellung als Vorsitzender des Verwaltungsrats und als Geschäftsführer – alleiniger Geschäftsführer der italienischen Muttergesellschaft, die 90 % der Anteile am bezuschlagten Unternehmen hielt.

Ein unterlegener Bieter ging gegen die Konzessionsvergabe vor. Nach seiner Auffassung verbiete Art. 5k Abs. 1 lit. c der EU-VO 833/2014 („Russland-Sanktionsverordnung“) die Konzessionsvergabe, weil das bezuschlagte Unternehmen auf Anweisung des russischen Geschäftsführers handele.

Das italienische Rechtsmittelgericht legte dem EuGH die Frage vor, ob der Konzessionsvergabe Art. 5k Abs. 1 lit. c entgegenstehe.

Nach Art. 5k Abs. 1 ist die Vergabe von Aufträgen und Konzessionen an bzw. die Erfüllung dieser Verträge gegenüber folgenden Personen und Einrichtungen verboten:

a. Russische Staatsangehörige, in Russland ansässige natürliche Personen oder in Russland niedergelassene juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen,

b. Juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, deren Anteile zu über 50 % unmittelbar oder mittelbar von einer der unter Buchstabe a) genannten natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen gehalten werden, oder

c. Natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Namen oder auf Anweisung einer der unter Buchstabe a) oder b) genannten natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen handeln.

Die Entscheidung

Der EuGH präzisiert mit dem Urteil die Voraussetzungen für einen Ausschluss aufgrund eines Russlandbezugs im Sinne von Art. 5k Abs. 1 lit. c.

Die Sanktionsverordnung selbst definiere nicht, wann jemand „im Namen oder auf Anweisung“ im Sinne von Art. 5k Abs. 1 lit. c handele. Mangels eines Verweises auf das Recht der Mitgliedstaaten sei für eine einheitliche Anwendung des Unionsrechts und zur Einhaltung des Gleichheitsgrundsatzes bei der Auslegung des Begriffs einzig das Unionsrecht und nicht das nationale Gesellschaftsrecht maßgebend.

Art. 5k Abs. 1 lit. c komme eine Auffangfunktion und damit ein weiter Anwendungsbereich zu, um eine Umgehung des Verbots (etwa bei „geschickten“ Unternehmenskonstellationen) zu verhindern. Die praktische Wirksamkeit des Verbots gebiete ebenfalls eine weite Auslegung, wann jemand „im Namen oder auf Anweisung“ handele.

Ein Ausschluss von Unternehmen mit russischen Geschäftsführern setze demnach nicht unbedingt voraus, dass auch die Gesellschaft oder ihre Anteilseigner einen Russlandbezug aufweisen.

Die Sanktionsregelung diene gleichwohl letztendlich dazu, die Umleitung öffentlicher Mittel aus der EU in die russische Wirtschaft und damit die Finanzierung des russischen Angriffskrieges zu verhindern.

Einer Vergabe stehe Art. 5k Abs. 1 lit. c demnach nur bei einer plausiblen Gefahr entgegen, dass die aus der Vergabe erzielten finanziellen Mittel in die russische Wirtschaft umgeleitet würden. Das sei jedoch nicht automatisch bei Unternehmen mit russischen Geschäftsführern der Fall.

An einer solchen Gefahr fehle es, wenn nicht erwiesen oder zumindest höchst unwahrscheinlich sei, dass die Geschäftsführer faktisch die Möglichkeit hätten, diese Gesellschaft zu kontrollieren und ihr dadurch Anweisungen zu erteilen.

Der Auftraggeber habe sich durch eine umfassende Prüfung aller relevanten Gesichtspunkte zu vergewissern, ob eine solche Gefahr vorliegt.

Zu diesen Gesichtspunkten gehörten:

  • Eigentums- und Kontrollstruktur des Unternehmens
  • persönliche und berufliche Verbindungen zwischen den betroffenen Personen
  • Art und Gegenstand der Transaktionen
  • Maßnahmen zur Sicherstellung der Verwaltung und des Betriebs des Unternehmens
  • frühere „schädliche“ Anweisungen
  • Zusammenarbeit mit sanktionierten Organisationen
  • Erklärungen Dritter
  • weitere hinreichend konkrete, genaue und übereinstimmende Indizien

Eine der Vergabe entgegenstehende Gefahr im Sinne von Art. 5k Abs. 1 lit. c sei nach dem EuGH insbesondere bei folgenden Fallgruppen denkbar:

  • Russische Geschäftsführer mit Minderheitsbeteiligung, denen „im Gegenzug“ für eine von ihnen veranlasste Gewährung eines Darlehens weitreichende Befugnisse über die Finanzverwaltung des Unternehmens übertragen werden
  • Veräußerung der Mehrheitsanteile durch Personen und Unternehmen mit Russlandbezug im Sinne von Art. 5k Abs. 1 lit. a kurz vor Einleitung des Ausschreibungsverfahrens
  • Konstellationen mit Mittelspersonen, die für Personen oder Unternehmen mit einem Russlandbezug im Sinne von Art. 5k Abs. 1 lit. a bzw. lit. b handeln

Rechtliche Würdigung

Das Urteil reiht sich konsequent in die Rechtsprechungslinie des EuGH zu dem Umfang der gebotenen auftraggeberseitigen Prüfung von Ausschlusstatbeständen ein.

Der EuGH hat in letzter Zeit mehrmals klargestellt, dass die Prüfung eines gebotenen Ausschlusses nicht bloß „Geschmackssache“ ist. Auftraggeber sind zu einer umfassenden Prüfung aller relevanten, einen etwaigen Ausschluss begründeten Umstände verpflichtet. Diese Pflicht erstreckt sich auch auf objektive und übereinstimmende Indizien (vgl. etwa zur gebotenen Prüfweite bei einem Interessenkonflikt: EuGH; Urt. v. 12.06.2025 – C-415/23 P – OHB System / Kommission; s. Vergabeblog.de vom 17/06/2025 Nr. 71423)

Es ist überzeugend, dass den Auftraggebern durch die Rechtsprechung eine hinreichende Sorgfalt bei der Prüfung von Ausschlussgründen auferlegt wird.

Fraglich dürfte aber sein, ob der EuGH die Messlatte hinsichtlich der geforderten plausiblen Gefahr bei einem Russlandbezug im Sinne von Art. 5k Abs. 1 lit. c nicht zu hoch hängt.

Nach Auffassung des EuGH ist die Gefahr der Umleitung von öffentlichen Mitteln aus der EU durch russische Geschäftsführer nach Russland nicht von vornherein gegeben. Der EuGH begründet das damit, dass die aus der Vergabe erzielten Mittel der Gesellschaft und nicht ihren Geschäftsführern zustünden und die Geschäftsführer im Falle einer Umleitung nach Russland gegenüber der Gesellschaft hafteten.

Es ist zweifelhaft, ob deswegen tatsächlich eine Umleitung der Mittel in die russische Wirtschaft fernliegend erscheint. Daher sollten Kontrollmechanismen oder jedenfalls finanzielle Sicherheiten die Möglichkeit der Umleitung ausschließen oder hinreichend eindämmen. Auch wenn das scheinbar Unternehmen mit russischen Geschäftsführern beschwert, dürfte das schützenswerte Interesse der Vermeidung der Finanzierung des Aggressionskrieges gegen die Ukraine überwiegen.

Einer schematischen Handhabe des Ausschlusses von Unternehmen mit russischen Geschäftsführern ließe sich durch Entlastungsmöglichkeiten begegnen. Dazu zählen beispielsweise finanzielle Sicherheiten (etwa Absicherung durch Bankbürgschaften für die russischen Geschäftsführer) oder nachgewiesene „Russlanddistanz“ (bei von Russland verfolgten Personen).

Praxistipp

Auftraggeber und Bieter sollten Folgendes beachten:

Auftraggeber

Auftraggeber sind zu einer Prüfung von Ausschlussgründen nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet.

Auftraggeber sollten bei Indizien für einen Ausschlussgrund den Ausschluss anhand aller relevanten Umstände sorgfältig und umfassend prüfen. Die Bewertung und der zugrunde liegende Sachverhalt sind sorgfältig zu dokumentieren.

Auftraggeber dürfen Unternehmen mit russischen Geschäftsführern nach der EuGH-Rechtsprechung nicht ohne Weiteres nach Art. 5k Abs. 1 lit. c ausschließen. Sie sind verpflichtet, anhand der vom EuGH aufgeführten Umstände und Fallgruppen zu prüfen, ob eine plausible Gefahr der Umleitung der öffentlichen Mittel in die russische Wirtschaft besteht.

Zu einer solchen Prüfung sind Auftraggeber aber auch (im umgekehrten Fall) verpflichtet, wenn sie beabsichtigen, den Zuschlag an ein Unternehmen mit russischen Geschäftsführern zu erteilen.

Bieter

Bietern mit russischen Geschäftsführern ist zu empfehlen, durch Kontrollmechanismen oder finanzielle Sicherheiten die Gefahr einer Umleitung der öffentlichen Mittel in die russische Wirtschaft bereits im Keim zu ersticken. Entsprechende Nachweise sollten bei einer Teilnahme an einem Vergabeverfahren (unter Umständen eigeninitiativ) beigelegt werden.

Gegenüber dem Auftraggeber sollte anhand der vom EuGH aufgeführten Gesichtspunkte und Fallgruppen aufgezeigt werden, dass eine Gefahr der Umleitung nicht besteht.

Etwaige schädliche Indizien gilt es bereits frühestmöglich gegenüber dem Auftraggeber auszumerzen.

Wird der Geschäftsführer in Russland verfolgt, sollten Bieter diese „Russlanddistanz“ gegenüber dem Auftraggeber nachweisen, um zu untermauern, dass eine Umleitung öffentlicher Mittel in die russische Wirtschaft nicht denkbar ist.

Schließlich sollten Unternehmen mit Blick auf laufende öffentliche Aufträge und Konzessionen bedenken, dass die Ernennung von Geschäftsführern mit russischer Staatsangehörigkeit eine entsprechende Prüfung nach sich zieht. Unternehmen sind daher verpflichtet, Auftraggeber über die Ernennung schnellstmöglich zu unterrichten. Für diese Unterrichtung gelten die vorangegangenen Tipps entsprechend.