Forschung und Entwicklung im Vergaberecht: Zwischen Ausnahme, Innovation und neuer Beschleunigung
Forschungs- und Entwicklungsleistungen stellen öffentliche Auftraggeber vor eine besondere vergaberechtliche Herausforderung: Einerseits sollen innovative Ideen, neue Technologien und bislang nicht marktverfügbare Lösungen möglichst flexibel entwickelt werden können. Andererseits gelten gerade bei öffentlich finanzierter Forschung hohe Anforderungen an Wettbewerb, Transparenz, Gleichbehandlung und Dokumentation.
Das Thema gewinnt aktuell zusätzlich an Bedeutung. Das Vergaberecht befindet sich sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene in einer Phase erheblicher Veränderungen. Seit dem 1. Juli 2026 gelten mit dem Vergabebeschleunigungsgesetz neue Regelungen zur Vereinfachung und Beschleunigung der öffentlichen Beschaffung. Zugleich arbeitet der Bund an einer Reform der Unterschwellenvergabeordnung und auf europäischer Ebene liegt inzwischen ein weitreichender Vorschlag zur Neuordnung des öffentlichen Beschaffungsrechts vor.
Für Forschung und Entwicklung stellt sich deshalb die Frage: Welche Spielräume bestehen bereits heute – und wie lassen sie sich rechtssicher nutzen?
F&E-Leistungen: Ausnahme vom Vergaberecht ist kein Automatismus
Ausgangspunkt ist § 116 Abs. 1 Nr. 2 GWB. Danach findet der vierte Teil des GWB grundsätzlich keine Anwendung auf bestimmte Forschungs- und Entwicklungsdienstleistungen. Die Ausnahme greift allerdings gerade nicht uneingeschränkt.
Erfasst sind F&E-Dienstleistungen nur dann, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind, die zu einer Einbeziehung in das Vergaberecht führen. Entscheidend sind insbesondere die Art der Leistung, die einschlägigen CPV-Codes sowie die Frage, wem die Ergebnisse zugutekommen und wer die Leistung finanziert.
§ 116 GWB nimmt Forschungs- und Entwicklungsdienstleistungen insbesondere dann nicht vom Anwendungsbereich aus, wenn die Ergebnisse ausschließlich dem Auftraggeber für seine eigene Tätigkeit zugutekommen und die Leistung vollständig durch ihn vergütet wird.
Damit gilt für die Praxis: Die Bezeichnung eines Projekts als „Forschung und Entwicklung“ reicht nicht aus. Vor Beginn einer Beschaffung sollte vielmehr sauber geprüft und dokumentiert werden, welchen konkreten Gegenstand die Leistung hat, welche Forschungs- und Entwicklungsanteile tatsächlich enthalten sind, wie die Ergebnisse genutzt werden sollen und welche Rechte an den Ergebnissen bestehen.
Gerade bei Hochschulen, Forschungseinrichtungen, öffentlichen Unternehmen und innovativen Technologieprojekten kann diese Abgrenzung entscheidend sein.
Innovation ist vergaberechtlich ausdrücklich vorgesehen
Dass öffentliche Beschaffung Innovation fördern soll, ist im Vergaberecht keineswegs ein Fremdkörper. § 97 Abs. 3 GWB nennt Qualität und Innovation ausdrücklich als Aspekte, die bei der Vergabe berücksichtigt werden können. Auch die VgV bietet hierfür konkrete Instrumente.
Von besonderer Bedeutung ist die Innovationspartnerschaft nach § 19 VgV. Sie ermöglicht es, eine innovative Liefer- oder Dienstleistung zunächst zu entwickeln und anschließend zu erwerben. Voraussetzung ist, dass der bestehende Bedarf nicht durch eine bereits auf dem Markt verfügbare Lösung gedeckt werden kann.
Das Verfahren ist dabei ausdrücklich mehrstufig angelegt: Auf eine Forschungs- und Entwicklungsphase kann eine Leistungsphase folgen. Zwischenziele, Vergütung und die Möglichkeit einer Beendigung einzelner Entwicklungsphasen können bereits im Verfahren angelegt werden.
Die Innovationspartnerschaft kann damit insbesondere dann interessant sein, wenn der Auftraggeber nicht lediglich Forschung einkaufen, sondern eine konkrete innovative Lösung bis zur späteren Nutzung entwickeln lassen möchte.
Markterkundung: Gerade bei F&E besonders wichtig
Bei innovativen Beschaffungsvorhaben liegt eine der größten Herausforderungen häufig schon vor dem eigentlichen Vergabeverfahren.
Was ist am Markt verfügbar? Welche Technologien existieren bereits? Welche Unternehmen verfügen über die erforderlichen Forschungs- und Entwicklungskapazitäten? Ist der Bedarf überhaupt hinreichend konkret beschreibbar?
§ 28 VgV erlaubt öffentlichen Auftraggebern ausdrücklich, vor Einleitung eines Vergabeverfahrens Markterkundungen durchzuführen. Dabei können auch Aspekte der Qualität und Innovation einbezogen werden.
Für F&E-Projekte ist eine sorgfältige Markterkundung daher häufig ein zentraler Erfolgsfaktor. Sie kann helfen, den tatsächlichen Innovationsbedarf zu bestimmen, die Leistungsbeschreibung vorzubereiten und ein Verfahren auszuwählen, das der technischen und wissenschaftlichen Komplexität des Vorhabens gerecht wird.
Allerdings muss die Markterkundung vergaberechtskonform ausgestaltet werden. Insbesondere darf sie nicht dazu führen, dass einzelne Unternehmen einen ungerechtfertigten Informations- oder Wettbewerbsvorsprung erhalten.
Leistungsbeschreibung: Zwischen Offenheit und Vergleichbarkeit
Ein weiteres Spannungsfeld zeigt sich bei der Leistungsbeschreibung.
Bei klassischen Beschaffungen kann der Auftraggeber häufig relativ konkret festlegen, was geliefert werden soll. Bei Forschung und Entwicklung ist gerade das oft nicht möglich. Das Ergebnis soll schließlich erst im Projektverlauf entwickelt werden.
Das Vergaberecht eröffnet hierfür Spielräume. Nach § 31 VgV können Leistungs- und Funktionsanforderungen sowie die zu lösende Aufgabe beschrieben werden. Auch Merkmale der Qualität und Innovation können berücksichtigt werden. Gleichzeitig muss die Leistungsbeschreibung einen fairen Zugang zum Wettbewerb gewährleisten und hinreichend vergleichbare Angebote ermöglichen.
Für F&E-Vergaben bedeutet das: Nicht möglichst detailliert beschreiben, sondern möglichst präzise den Bedarf und das gewünschte Ergebnis definieren.
Gerade bei technologieoffenen Beschaffungen kann eine funktionale Leistungsbeschreibung daher geeigneter sein als eine produkt- oder technologiebezogene Vorgabe.
Geistiges Eigentum: Bei F&E frühzeitig klären
Eine F&E-Beschaffung unterscheidet sich zudem von vielen gewöhnlichen Dienstleistungsaufträgen dadurch, dass am Ende nicht nur eine Dienstleistung, sondern möglicherweise ein Forschungsergebnis, ein Prototyp, eine Software, ein Verfahren oder eine technische Entwicklung steht.
Damit stellt sich frühzeitig die Frage nach den Rechten am Ergebnis.
Wer erhält Nutzungsrechte? Darf der Auftragnehmer die Ergebnisse weiterverwenden? Wie wird mit bereits vorhandenen Schutzrechten umgegangen? Welche Rechte benötigt der Auftraggeber für eine spätere Ausschreibung oder die kommerzielle Nutzung?
Die VgV sieht ausdrücklich vor, dass in der Leistungsbeschreibung Regelungen zu Rechten des geistigen Eigentums getroffen werden können.
Eine unklare oder zu spät geklärte IP-Regelung kann ein F&E-Projekt erheblich erschweren. Deshalb sollten diese Fragen bereits bei der Vorbereitung des Beschaffungsvorhabens Bestandteil der Vergabestrategie sein.
Aktuelle Entwicklungen: Beschleunigung im Vergaberecht
Seit dem 1. Juli 2026 gilt das Vergabebeschleunigungsgesetz. Ziel ist eine einfachere, schnellere und digitalere öffentliche Beschaffung. Unter anderem wurden Nachweispflichten reduziert, Vergabeunterlagen sollen verschlankt werden und die Möglichkeiten für vereinfachte Beschaffungen wurden erweitert.
Auf Bundesebene sind darüber hinaus neue Regelungen in Kraft getreten, die unter anderem die Chancen von Start-ups bei öffentlichen Aufträgen verbessern sollen. Für Start-ups wurden besondere Möglichkeiten für Direktaufträge geschaffen; daneben wurden weitere Vereinfachungen für bestimmte Beschaffungen beschlossen.
Das ist für Forschung und Entwicklung von besonderem Interesse: Gerade innovative Lösungen werden häufig von jungen Unternehmen und Start-ups entwickelt, die bei klassischen öffentlichen Vergabeverfahren aufgrund hoher Nachweis- und Verfahrensanforderungen bislang nur schwer zum Zuge kommen. Gleichzeitig bleibt abzuwarten, wie sich die angekündigte Reform der UVgO auf innovative Beschaffungen im Unterschwellenbereich auswirken wird.
Die Europäische Kommission hat am 9. September 2026 einen Vorschlag zur Modernisierung und Vereinfachung des europäischen Vergaberechts vorgelegt. Vorgesehen ist unter anderem, die bestehenden Regelungen stärker zu vereinheitlichen und den öffentlichen Einkauf flexibler und weniger komplex zu gestalten. Der Vorschlag befindet sich nun im weiteren europäischen Gesetzgebungsverfahren.
Für F&E- und Innovationsbeschaffungen dürfte entscheidend sein, wie die europäischen Regeln künftig das Verhältnis zwischen Wettbewerb, strategischer Beschaffung, Innovation und Vereinfachung ausgestalten.
Noch ist der Reformprozess nicht abgeschlossen. Für die Praxis bedeutet dies: Aktuell geltendes Recht und angekündigte Reformen müssen klar auseinandergehalten werden. Zugleich lohnt sich bereits heute ein Blick darauf, welche Beschaffungsstrategien künftig an Bedeutung gewinnen könnten.
Auswirkungen auf die Vergabepraxis
Forschung und Entwicklung gehören zu den Bereichen, in denen sich besonders deutlich zeigt, dass Vergaberecht mehr ist als die Durchführung eines standardisierten Verfahrens.
Die Herausforderung besteht darin, Innovation zu ermöglichen und gleichzeitig Wettbewerb, Transparenz und Rechtssicherheit sicherzustellen. Das geltende Vergaberecht bietet hierfür bereits verschiedene Instrumente – von der sorgfältigen Markterkundung über funktionale Leistungsbeschreibungen bis hin zur Innovationspartnerschaft.
Die aktuellen Reformen verstärken diesen Trend. Öffentliche Beschaffung soll schneller und einfacher werden und zugleich stärker zur Förderung von Innovation, Start-ups und Zukunftstechnologien beitragen.
Für öffentliche Auftraggeber wird es daher künftig noch wichtiger sein, F&E-Vorhaben nicht erst mit Veröffentlichung der Bekanntmachung vergaberechtlich zu betrachten. Entscheidend ist vielmehr eine frühe, strategische und rechtssichere Konzeption des gesamten Beschaffungsvorhabens.
DVNW Akademie: Seminare zur F&E-Vergabe
Die DVNW Akademie bietet praxisnahe Seminare speziell für Beschafferinnen und Beschaffer in Bund, Ländern und Kommunen, die F&E-Vergaben planen und rechtssicher durchführen wollen. Unsere Expertinnen und Experten aus der Vergabepraxis vermitteln, wie Forschungsdienstleistungen korrekt ausgeschrieben werden, welche Verfahrensarten zum Einsatz kommen können und wie typische Fehlerquellen vermieden werden. Wer die rechtssichere Gestaltung von F&E-Vergaben vertiefen möchte, findet bei der DVNW-Akademie aktuell insbesondere folgende passende Veranstaltungen
15. Oktober 2026: „Großgerätebeschaffung – Überblick, Stolperfallen, Lösungen“
16. November 2026: „Die Gestaltung von F&E-Vergaben – Grundlagen, Tipps und Hilfestellungen“