Die Einführung und der Ausbau zentraler Vergabestellen liegen im Trend. Getrieben von dem immer spezifischeren Know-how, welches nicht nur in rechtlicher Hinsicht für die erfolgreiche Durchführung förmlicher Vergabeverfahren erforderlich ist, über den Wunsch, Skaleneffekte in der Beschaffung einzelner Produktgruppen zu erzielen bis hin dazu, dass ein Überblick über die Beschaffungsaktivitäten der eigenen Organisation im Sinne eines effizienten Controllings erreicht werden soll.
Das Vorgehen und die Strategien zur Einführung zentraler Vergabestellen variieren von Organisation zu Organisation. Hierbei geht es etwa um Fragen wie, ob der/die Baubereich/e mit einbezogen werden oder die Einführung schrittweise in der Gestalt erfolgen soll/en, dass die Beschaffung einzelner Leistungen oder Gewerke zentralisiert wird oder die Zentralisierung nach Fachbereichen erfolgt. Weitere Varianten bei der Einführung ergeben sich, wenn bestimmte Produktgruppen und Sonderbedarfe unverändert durch die Fachbereiche selbst beschafft werden oder eine generelle Wertgrenze definiert wird, unterhalb derer die Beschaffung weiterhin dezentral organisiert bleibt. Eine elementare Frage für die Einführung ist, welche Aufgaben und Prozessschritte von der zentralen Vergabestelle übernommen werden und welche dezentral bei den Fachbereichen bzw. Bedarfsträgern verbleiben.
Im Hinblick auf die Frage der elektronischen Unterstützung interner Prozesse gilt grundsätzlich das alte Paradigma der Verwaltungsmodernisierung: „Organisieren vor Digitalisieren“. Hierbei geht es darum, dass die Grundzüge der Aufbau- und Ablauforganisation sowie die damit einhergehenden Prozesse definiert und dokumentiert sein sollten, bevor sie insbesondere mit geeigneten Softwarelösungen elektronisch unterstützt werden. Häufig wird angenommen, dass solche Prozesse bereits etabliert sein sollen, bevor sie elektronisch abgebildet werden. In welcher Form dies für die Einführung zentraler Vergabestellen mit Blick auf die E-Vergabe gilt, soll im Folgenden betrachtet werden.
Organisationen und Behörden, die den Prozess der Einrichtung einer zentralen Vergabestelle noch nicht abgeschlossen haben, trifft mit Umsetzung der novellierten EU-Richtlinien und der neuen UVgO sowie der VOB/A parallel auch die Verpflichtung zum sukzessiven Einstieg in die vollelektronische Kommunikation im Vergabeverfahren. Angesichts der Fristen für die pflichtige Umstellung auf die E-Vergabe lohnt eine differenzierte Betrachtung, welche Möglichkeiten Softwarelösungen im Prozess der Umstellung bieten. Die Erfahrungen aus unseren Projekten bei Einsatz des Vergabemanagementsystems (VMS) – nicht nur im kommunalen Umfeld – zeigen, dass die Etablierung zentraler Vergabestellen durch die zeitgleiche oder vorherige Nutzung eines VMS und einer E-Vergabeakte deutlich vereinfacht wird.
Begriffsbestimmung E-Vergabe
Der Begriff und der Funktionsumfang von Softwarelösungen rund um die E-Vergabe ist u.a. durch sehr verschiedene Produktbezeichnungen und -beschreibungen der unterschiedlichen Akteure am Markt mindestens unscharf. Für ein besseres Verständnis der Ausführungen zur Organisation soll daher vorab eine kurze Begriffsbestimmung und inhaltliche Abgrenzung der E-Vergabe aus unserer Sicht gegeben werden.
Ausgehend von dem u.a. durch die EU geprägten Begriff des Public E-Procurement lässt sich die E-Vergabe (im weiteren Sinne) zunächst von dem Begriff der E-Beschaffung recht klar abgrenzen: Bei der E-Beschaffung geht es nach allgemeinem Marktverständnis darum, dass Rahmenverträge bewirtschaftet und ggf. einfache (bzw. Kleinst-)Beschaffungen und Direktkäufe – vielfach unter Zuhilfenahme von Katalogsystemen – strukturiert elektronisch unterstützt werden. Gerade im Umfeld von ERP-Systemen wie MACH oder SAP werden hierunter zum Teil auch die vorgelagerten Prozesse rund um die Bedarfsmeldung und (Haushaltsmittel-)Prüfung verstanden.
Innerhalb der E-Vergabe, also der elektronischen Unterstützung der förmlichen Vergabeverfahren sowie der Kommunikation mit den Bietern, lässt sich weiter abstufen:
- E-Vergabeplattformen und Vergabemarktplätze dienen der elektronischen Kommunikation (und Transaktion) zwischen Vergabestellen und Bietern.
- Vergabemanagementsysteme unterstützen bei der Dokumentation der Vergabeverfahren im Rahmen einer E-Vergabeakte, bilden die internen Prozesse, Mitzeichnungen und Genehmigungen ab und bieten differenzierte Werkzeuge für Auswertungen und Controlling rund um die Ausschreibungen einer Behörde.
Im Regelfall bieten die Vergabemarktplätze alle erforderlichen Funktionen, um den rechtlichen Anforderungen der VgV, UVgO, VOB/A, SektVO u.a. an die E-Vergabe zu genügen. Vergabemanagementsysteme können meist als optionale Module ergänzend eingesetzt werden, wenn es um die Dokumentation und Unterstützung der internen Prozesse geht. Für die Technikunterstützung der Vergabestelle im Hinblick auf die (Re-)Organisation stehen solche VMS-Module im Vordergrund.
Voraussetzung für die Einführung eines VMS
Ein VMS kann und sollte an die internen Anforderungen und Prozesse der Vergabestelle angepasst werden: Sei es die Abbildung der internen Aufgabenverteilungen im Vergabeprozess anhand des Rollen- und Rechtemodells, Mitzeichnungen und Genehmigungen, eigene Wertgrenzen, Fristvorgaben und vieles mehr. Daher sollten für eine solche „Ausprägung“ des Systems die grobe Aufgabenverteilung und die internen IST-Prozesse feststehen. Nicht erforderlich ist es, dass der endgültige Prozess abschließend definiert ist.
Gerade für die erfolgreiche Einführung und Nutzung durch Behörden, die sich auf dem Weg zu einer zentralen Vergabestelle befinden, sind zwei Aspekte entscheidend:
- Die Möglichkeit der „Ausprägung“ an die individuellen Anforderungen muss schnell, flexibel und ohne großen Projektaufwand an geänderte Anforderungen anpassbar sein.
- Das System sollte modular nutzbar und sukzessive einführbar sein, d.h. die Organisation kann individuell entschieden werden, in welchem Umfang die Lösung in den ersten und ggf. späteren Schritten genutzt wird und es besteht die Möglichkeit, die Nutzung des Systems auf bestimmte Personen oder Organisationseinheiten einzuschränken und schrittweise zu erweitern.
Sind diese Anforderungen erfüllt und ist die Lösung intuitiv nutzbar, stiftet sie für die Mitarbeiter der Vergabestellen unmittelbaren Nutzen; die Einrichtung einer zentralen Vergabestelle muss nicht begonnen oder gar abgeschlossen sein, um ein VMS wirtschaftlich einführen zu können.
Organisieren durch Digitalisieren!?
Die Erfahrung aus unseren Projekten zeigt, dass eine bestehende Lösung und elektronische Unterstützung die ggf. schrittweise Einrichtung einer zentralen Vergabestelle deutlich vereinfachen kann. Eine neue Formel darf damit lauten „Organisieren durch Digitalisieren“.
Der Erfolg dieses Ansatzes ist nicht unabhängig von den Möglichkeiten der eingesetzten Softwarelösung. Am Beispiel des cosinex VMS mit einem stark kollaborativen und Team-orientierten Ansatz für ein gemeinsames Arbeiten in der (E-)Vergabeakte ergeben sich Wechselwirkung von Software und Ablauf- sowie Aufbauorganisation im Kontext der Einrichtung zentraler Vergabestellen.
Herz des cosinex VMS ist die sog. E-Vergabeakte. In dieser E-Vergabeakte arbeiten alle Mitarbeiter einer Vergabestelle gemeinsam. Ein an die individuellen Vorgaben ausgeprägtes Rollen- und Rechtemodell sowie die Definition von Mitzeichnungs- und Genehmigungsprozessen erlaubt die Abbildung individueller Prozesse. Anders als bei rein „workflow-gestützten“ Systemen kann je E-Vergabeakte über eine Team-Funktion festgelegt werden, welche Mitarbeiter (im Rahmen ihrer Rechte) im System Zugriff auf die Akte erhalten. So kann gemeinsam und ggf. über verschiedene Fachbereiche verteilt am Vergabeverfahren gearbeitet werden.
Vorteile gegenüber anderen Ansätzen sowie gegenüber der klassischen Papierakte sind beispielsweise die Möglichkeit eines zeitgleichen Zugriffs auf die zentrale geführte E-Vergabeakte:
Häufig besteht die Sorge der Fachbereiche darin, dass, wenn die Vergabe „aus der Hand“ gegeben wird, das Verfahren und der Stand der Ausschreibung für die handelnden Personen intransparenter werden. Mit einem VMS kann durch die Fachbereich (je nach Konfiguration) jederzeit eine Information zum Status des Verfahrens gegeben werden. Die Arbeit der zentralen Vergabestelle ist damit keine „Black Box“ mehr. Ähnliches gilt, wenn die Vergabeakte in Mitzeichnungsprozessen beispielsweise beim Rechnungsprüfungsamt landet. Statt weiterer Vermerke und gesonderter Abstimmungen zu rechtlichen Aspekten können alle drei – Rechnungsprüfungsamt, Fachbereich und zentrale Vergabestelle – im Rahmen ihrer Rechte gemeinsam an einem zentralen, strukturierten Datenbestand arbeiten. Die revisionssichere Dokumentation wesentlicher Verfahrensschritte erfolgt technisch gestützt und weitgehend automatisiert.
Durch den Einsatz der im System möglichen Benutzergruppen lassen sich Fachbereiche innerhalb eines sog. Mandanten (Organisationseinheit/Kommune/Behörde) bereits vorstrukturieren, selbst wenn die Beschaffungsprozesse aktuell vollständig dezentral erfolgen.
Gerade dies führt dazu, dass bei Organisationen, welche in einzelnen Bereichen bzw. (noch) dezentralen Vergabestellen schon ein VMS nutzen, sowohl die Einrichtung als auch der „Roll-out“ der Tätigkeit zentraler Vergabestellen, für weitere Fachbereiche zu beschaffen, einfacher wird. Ist in den Fachbereichen bereits ein VMS im Einsatz, bedeutet die Reorganisation „nur“ eine Änderung der Aufgaben und technisch eine einfache Anpassung der Konfiguration im Hinblick auf Rollen und Rechte sowie ggf. Mitzeichnungs- und Genehmigungsprozessen im System.
Im Hinblick auf die Transparenz für den Fachbereich und das gemeinsame Arbeiten an der E-Vergabeakte ergeben sich die gleichen Vorteile, wenn parallel zur Einführung einer zentralen Vergabestelle das VMS zum Einsatz gebracht wird. Hiervon unabhängig sind Einführungsszenarien, bei denen das VMS ausschließlich in der zentralen Vergabestelle und z.B. dem Rechnungsprüfungsamt eingesetzt wird
Virtuelle Zentralisierung dezentral organisierter Beschaffungen
Ein VMS kann bei der (Re-)Organisation von Vergabeprozessen helfen, erlaubt aber auch neue Formen der Zusammenarbeit zwischen zentralen Vergabestellen und Fachbereichen.
Flexible Konfigurationsmöglichkeiten u.a. im Bereich der Rollen und Rechte, Genehmigungsschritte und eine Team-Funktion in der ausgewählten Lösung vorausgesetzt, können differenzierteste Ausprägungen abgebildet werden, die zu einer faktischen, ggf. aber auch nur virtuellen Zentralisierung von zum Teil unverändert dezentralen Beschaffungsstrukturen führen.
Das folgende Beispiel soll auszugsweise die Vielzahl möglicher Varianten aufzeigen, die bei Einsatz eines VMS möglich sind:
Die Kommune Musterstadt hat eine zentrale Vergabestelle eingerichtet und setzt inzwischen das VMS wie folgt ein:
- Die zentrale Vergabestelle beschafft für alle Bedarfsträger und Ämter bestimmte Leistungen zentral (Büromöbel, Bürobedarfe, IT-Verbrauchsmaterial u.a.).
- Sie arbeitet gemeinsam mit dem Rechnungsprüfungsamt sowie drei Fachbereichen innerhalb des VMS an den E-Vergabeakten; die Zuarbeit der weiteren Fachbereiche erfolgt (noch) außerhalb des VMS.
- Die Erstellung der Leistungsverzeichnisse erfolgt generell dezentral durch die Fachbereiche, die auch bei der Angebotswertung mitarbeiten.
- Alle Vergaben oberhalb von 5.000,- € im Bereich der Liefer- und Dienstleistungen (außer Bau-) erfolgen durch die zentrale Vergabestelle. Die Beschaffungen unterhalb von 5.000,- € erfolgen zurzeit noch dezentral.
- Von der vorgenannten Regelung sind Sonderbereiche wie z.B. Feuerwehrbedarfe ausgenommen, bei der die Ausschreibungen dezentral erfolgen, allerdings mit Unterstützung und unter Mitwirkung der zentralen Vergabestelle.
- Für den Bereich der Hoch- und Ausbaugewerke übernimmt sie die Aufgabe der zentralen Submissionsstelle. Der Bereich Tiefbau ist (noch) nicht angebunden.
- Die Hausmeister der Schulen sind aktuell gehalten, auch alle Kleinstbeschaffungen sowie Direktkäufe (Direktvergaben) im Bereich der Hausmeisterbedarfe, Reinigungs- sowie Hygieneartikel im VMS zu dokumentieren, um das wirtschaftliche Potential und den Umfang eines möglichen stadtweiten Rahmenvertrags für diese Bereich zu ermitteln.
- Auswertungen über Vergabeverfahren, Statistiken und Berichte können für alle zentral wie dezentral erfassten Ausschreibungen einfach im VMS durchgeführt werden.
- Die Verwaltung von Vorlagen, Textbausteinen für Ausschreibungen, Definitionen von Fristen und Wertgrenzen etc. erfolgt in Abstimmung mit dem Rechtsamt stadtweit und unabhängig davon, ob die Vergaben zentral oder dezentral erfolgen.
Dieses Beispiel soll verdeutlichen, dass differenzierteste Szenarien und Anforderungen mit dem Einsatz eines geeigneten VMS im Hinblick auf die elektronische Unterstützung von Vergabeverfahren auch bei sehr großen und heterogenen Kommunen und öffentlichen Einrichtungen möglich sind und in der Praxis abgebildet werden können.
Fazit
Bei Einsatz geeigneter Vergabemanagementlösungen ist die Frage nach dem richtigen Zeitpunkt der Einführung einer Software weitgehend entkoppelt von der bestehenden Organisationsstruktur der Vergabestelle(n) sowie einer geplanten Reorganisation. Erforderlich ist, dass die bestehenden Prozesse beschrieben sind und die aktuelle Aufgabenverteilung (ggf. differenziert nach Fachbereich) bestimmbar ist.
Wann ein VMS in Behörden und Organisationseinheiten eingeführt wird, sollte vordringlich vom Nutzen abhängen, den die Lösung unmittelbar durch oder mit Einführung erzielt. Änderungen in der Aufbau- wie auch der Ablauforganisation können mit geeigneter Software leicht nachvollzogen werden. Und: Je früher und umfassender eine geeignete Unterstützung in einzelnen oder allen Bereichen zentral oder dezentral im Einsatz ist, desto einfacher lassen sich Änderungen an der Aufbau- und Ablauforganisation – auch elektronisch unterstützt – vorgeben und umsetzen.
Je mehr Beschaffungen im System erfasst werden, desto umfassender werden Auswertungsmöglichkeiten über die (a) Beschaffungs- und Ausschreibungsaktivitäten der eigenen Behörde sowie (b) Potentiale für eine Zentralisierung in Form von Rahmenverträgen.
Ob der damit verbundene Paradigmenwechsel zur Frage der Reihenfolge oder Abhängigkeit von „Digitalisieren“ und „Organisieren“ – also die Bestimmung des geeigneten Zeitpunktes für die Einführung elektronischer Lösungen zu Unterstützung der Prozesse und Verwaltungsstrukturen – außerhalb der Vergabe auch auf andere Verwaltungsbereiche übertragbar ist, ist darüber hinaus sicher konkret wie abstrakt eine interessante Frage für eine weitere Betrachtung in Lehre und Forschung. Darüber hinaus ist ein eventuell entstehender Nutzen aber immer auch abhängig von der Leistungsfähigkeit der betrachteten Lösung und davon, ob eine weitgehend theoretische und rein prozessorientierte bzw. workflowbasierte Arbeitsweise betrachtet wird oder ein modernes kollaboratives Arbeiten an komplexen Verwaltungsprojekten und -aufgaben zugrunde gelegt wird.
Autoren
Daniel Förster (Dipl.-Oek.) ist Prokurist der d-NRW Betriebsgesellschaft und verantwortet dort u.a. den Bereich der E-Vergabe für kommunale Vergabestellen in Nordrhein-Westfalen. Im Rahmen von Vorträgen, Schulungen und Informationsveranstaltungen sowohl für öffentliche Auftraggeber als auch für die Bieterseite erhält er regelmäßig Einblicke in vergaberechtliche Notwendigkeiten, die softwareseitig abgebildet werden müssen. Gegenstand der Beratungen sind darüber hinaus häufig auch Fragestellungen zur Organisation von (zentralen) Vergabestellen.
Carsten Klipstein ist Geschäftsführer der cosinex Gruppe.
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