Wenn das Vertragsscharnier klemmt – 9 Fehler bei der Erstellung von SLA (Teil 2)

Service Level Agreements bilden in Dienstleistungsverträgen das Scharnier zwischen juristischen Regelungen und fachlichen Anforderungen. Es handelt sich um komplexe Regelwerke, die filigran ausbalanciert werden müssen.

Bereits in Teil 1 dieses Beitrags (Vergabeblog.de vom 29/03/2021, Nr. 46264) konnten wir sehen, wie leicht man in die typischen Designfallen für SLA-Systeme tappen kann. Im Folgenden führen wir den Beitrag fort und beschreiben weitere klassische Fehler, die in der Ausschreibungspraxis häufig vorkommen.

Fehler 5: Überhöhte Anforderungen

Wer erinnert sich noch an die gute alte Zeit, als Telefone analog oder über ISDN verbunden waren? Erinnert sich noch jemand an einen Ausfall in diesen Zeiten? Gefühlt hatte das Telefon damals immer funktioniert.

Wenn alles gut geht, dann ist die vom Nutzer gefühlte Verfügbarkeit also sehr hoch, Ausfälle sind sehr selten. Und auch der Dienstleister vermeldet Monat für Monat hohe gemessene Verfügbarkeiten von 99,5 % und mehr. Niemand will sich bei einer Neuausschreibung nennenswert verschlechtern und daher wird gerne dieser Traumwert von 99,5 % als Anforderung in der neuen Leistungsbeschreibung festgelegt.

Hierbei wird der Fehler gemacht, die (vertraglich) garantierte Mindestverfügbarkeit mit der tatsächlich erzielten Verfügbarkeit zu verwechseln.

Sehr hohe garantierte Mindestverfügbarkeiten bei technischen Systemen erfordern Redundanzmaßnahmen und deren Kosten nehmen meistens in großen Sprüngen zu. Um ein System von 98,5 % auf 99,5 % Verfügbarkeit zu heben, müsste ein zweites System mit mindestens 66 % Verfügbarkeit bereitgestellt werden. Meist gibt es aber auch dieses zweite System nur mit 98,5 % Verfügbarkeit. In der Folge verdoppeln sich die Kosten für die höhere Verfügbarkeit, von den notwendigen zusätzlichen Einrichtungen zur automatischen Umschaltung der technischen Systeme im Störungsfall ganz zu schweigen.

Manche Bieter kommen daher auf die Idee, zusätzliche Redundanzmaßnahmen erst gar nicht zu realisieren, sondern stattdessen Rückstellungen für potenzielle Vertragsstrafenzahlungen zu bilden. Dahinter steht die Überlegung, dass die Wahrscheinlichkeit, auch mit dem einfachen technischen System die höhere Verfügbarkeit zu verfehlen, eher gering ist und dies über die Vertragslaufzeit nur selten auftreten wird. Dann erscheint es dem Auftragnehmer am Ende billiger, monatlich einen bestimmten Betrag beiseite zu legen und zu riskieren, gelegentlich eine Vertragsstrafe zu zahlen, als von vornherein die technische Lösung zu verbessern und dabei doppelte oder noch höhere Kosten in Kauf zu nehmen.

Machen Sie also nicht den Fehler, die tatsächliche oder gefühlte Verfügbarkeit als geforderte Mindestverfügbarkeit in das SLA zu schreiben. Überlegen Sie vielmehr sorgfältig, wie viel Ihnen die erhöhte vertraglich garantierte Mindestverfügbarkeit tatsächlich wert ist.

Fehler 6: Ungünstige Pönalenregelungen

Service Level Agreements ohne ein damit verbundenes Vertragsstrafensystem sind zahnlose Tiger. Gute und auf die SLAs abgestimmte Pönalensysteme sind daher Pflicht in guten Dienstleistungsverträgen.

Gibt man zu hohe Pönalenforderungen in den Vergabeunterlagen vor, fühlen sich viele Bieter abgeschreckt und geben gar nicht erst ein Angebot ab. Denn Verträge mit sehr hohen Pönalenvereinbarungen müssen in vielen Unternehmen die höchsten Gremien bis hin zum Vorstand durchlaufen – ein Aufwand, den viele Bieter scheuen.

Selbst wenn Angebote eingehen, werden diese bei hohen auftraggeberseitigen Pönalenforderungen sehr teuer sein, denn aus Risikoüberlegungen werden die Bieter die sehr hohen potenziellen Vertragsstrafen bereits in den Angebotspreis einfließen lassen. Der Auftraggeber zahlt dann sozusagen von vornherein die möglichen Pönalen bereits mit.

Aus diesem Grund werden Vertragsstrafen oft vertraglich gedeckelt. Ist der Deckel allerdings zu niedrig gewählt, kann es gerade bei Schlechtleistern dazu führen, dass bereits in der ersten Jahreshälfte so viele Pönalen verwirkt wurden, dass der Strafendeckel vorzeitig erreicht ist. Eine besondere Motivation, im restlichen Jahr dann vielleicht wieder besser zu leisten, wird der Auftragnehmer jetzt wohl weniger verspüren, da ja keine weiteren Pönalenzahlungen in diesem Zeitraum mehr drohen.

Zusammengefasst muss also ein ausgewogenes und auf die SLAs abgestimmtes Pönalensystem gefunden werden, welches dem Auftraggeber als Steuerungsinstrument dienen kann, um den Auftragnehmer aus einer Schlechtleistungssituation heraus zur vertraglich geschuldeten Gutleistung zurück zu bringen.

Fehler 7: Messfehler (Das Nyquist-Shannon-Theorem für SLAs)

98,5 % Verfügbarkeit pro Monat wollte der Auftraggeber erreichen – zunächst eine ziemlich plausible Forderung. Und sogar ans Messen hatte dieser Auftraggeber löblicherweise gedacht: „Gemessen wird die Verfügbarkeit täglich – also einmal am Tag.“ Und wo ist jetzt das Problem?

Angenommen, eine der täglichen Messungen deckt einen Ausfall auf. Wie hoch ist dann die Ausfallzeit? Der pedantische Mathematiker würde sagen, potenziell die Zeit seit der letzten erfolgreichen Messung am Vortag bis zur nächsten erfolgreichen Messung am Folgetag, also insgesamt fast zwei Tage. Der hemdsärmelige Pragmatiker würde vielleicht eher sagen: Eine der dreißig täglichen Messungen ergab einen Ausfall, also rechne ich mit einem Tag Ausfall in dreißig Tagen.

So oder so, die einzelne Messung steht also für mindestens 1/30 = 3,3 % bzw. 2/30 = 6,7 % der Servicezeit (wenn wir vereinfachend alle Monate mit 30 Tagen ansetzen). Das sind in jedem Fall mehr als 3 % Ausfallzeit. Damit ist bereits mit einer einzigen Messung eines Ausfalls der SLA mit 98,5 % nicht mehr erfüllt!

Wollte der Auftraggeber das so? Auch wenn die Störung tatsächlich vielleicht nur eine Stunde anhielt?

Abbildung: Misst man zu selten, so repräsentiert eine Messung einen zu großen Ausfallzeitraum

Ein weiteres Problem ist, dass bei zu seltener Messung potenzielle Ausfälle nicht erfasst werden. Würde zum Beispiel das System jedesmal überlastet werden, wenn alle Nutzer zwischen 8 und 9 Uhr ihre Rechner hochfahren, die Messung jedoch erst um 11 Uhr stattfinden, dann würde die morgendliche hohe Instabilität zumindest in der Messung völlig unbemerkt bleiben.

Abbildung: Misst man zu selten, so rutschen Störungen oft unbemerkt durch

In der Nachrichtentechnik gibt es das Abtasttheorem nach Nyquist und Shannon. Es besagt, dass die Messfrequenz mindestens doppelt so hoch sein muss wie die Frequenz des gemessenen Signals. Um also die gewünschte Verfügbarkeit von 98,5 % bzw. maximale Ausfallzeit von 1,5 % messen zu können, muss man mindestens 2 x 1 / ( 100% – 98,5 %) = 134 Messungen im Monat bzw. 5 Messungen am Tag vornehmen.

Fehler 8: Fehlmessungen

Der deutsche Physiker Werner Heisenberg fand heraus, dass sich Ort und Impuls eines Teilchens nicht gleichzeitig exakt feststellen lassen. Die Messung des einen verfälscht vereinfacht gesagt die Messung des anderen Parameters.

Auch manche gebräuchlichen Service Level lassen sich nicht ohne Beeinflussung der Umgebung messen. Häufig soll beispielsweise die aktuell mindestens zur Verfügung stehende Ende-zu-Ende Bandbreite einer Datenverbindung bestimmt werden, was gerade dann relevant ist, wenn die Datenverbindung über eine geteilte Datenleitung („shared medium“) geführt wird. Das Problem kennt jeder von zuhause von seiner manchmal schwächelnden Internetanbindung.

Natürlich kann man am Routerport heutzutage zahllose technische Parameter auslesen. Aber eben nicht die tatsächlich verfügbare freie Bandbreite. Doch wie messen? Am einfachsten, indem man regelmäßig eine wirklich große Datei (idealerweise in beiden Datenrichtungen) überträgt und dabei die Übertragungsdauer misst. Dann allerdings gibt es zwei Fälle: Im ersten (günstigeren) Fall wird die Messdatenübertragung vom Router gleichberechtigt zu den weiteren gerade laufenden Datenübertragungen einsortiert. Dann misst man also bestenfalls die noch verfügbare Restbrandbreite ohne dass bekannt ist, wie viel Datenbandbreite gerade durch die parallel produktiv arbeitenden Nutzer beansprucht wird. Diese Messung hat daher so gut wie keine Aussagekraft. Oder die Datenübertragung der Messung wird vom Router priorisiert, die Datenübertragungen aller produktiven Nutzer werden solange angehalten. Dann bekommen Sie zwar technisch belastbare Messwerte, aber auch gehörigen Ärger mit allen Nutzern, die während der Messung nicht arbeiten können.

Am Ende gilt dann häufig doch das unter Ingenieuren verbreitete geflügelte Wort „Wer misst, misst Mist.“ –  manche technische Parameter eignen sich einfach nicht als Grundlage für einen SLA.

Hierzu eine Anmerkung: Der geschilderte Sachverhalt soll gerade nicht davon abhalten, SLA-Werte gründlich zu messen, ganz im Gegenteil. Aber es eignet sich eben nicht jeder wünschenswerte technische Parameter als Basis eines SLAs.

Fehler 9: SLAs als Wertungskriterium

Leistungsbezogene Wertungskriterien zu finden ist schwierig, und daher werden SLAs gerne als scheinbar naheliegende B-Kriterien verwendet. Aber eignen sie sich auch dafür?

Betrachten wir ein typisches Beispiel.

Abbildung: SLA als leistungsbezogenes Wertungskriterium

Bewertet werden soll die Verfügbarkeit eines technischen Systems. Für jedes Zehntel Prozentpunkt Verbesserung wird ein Wertungspunkt vergeben.

Zunächst stellt sich die Frage, welche garantierte Mindestverfügbarkeit der Auftraggeber tatsächlich benötigt und ob er bereit ist, für höhere Mindestverfügbarkeiten auch einen höheren Preis zu zahlen. Das Leistungsbestimmungsrecht gestattet ihm jedenfalls die Vorgabe einer Mindestverfügbarkeit. Aber darf der Auftraggeber auch für unverhofft bessere Leistungen, die er vielleicht gar nicht benötigt, höhere Preise bezahlen? Und falls der Auftraggeber höhere Verfügbarkeiten benötigt, warum fordert er diese nicht von Anfang an? Im Haushaltsrecht ist das Sparsamkeitsprinzip verankert. Demzufolge sollte nur beschafft werden, was auch tatsächlich benötigt wird.

Die zweite Frage lautet, ob der Auftraggeber eine angebotene höhere Verfügbarkeit überhaupt aus einem Angebotstext heraus erkennen kann. Es gehört zu den täglichen Aufgaben des Verfassers dieses Beitrags, IT-Lösungen zu bewerten, aber er sieht sich außerstande, aus der Beschreibung der Systemlösung zu erkennen, ob ein IT-System eine garantierte Verfügbarkeit von 98,6 % oder 98,7 % aufweisen wird. Umso mehr, als es sich bei der vertraglich vereinbarten Mindestverfügbarkeit ohnehin nur um einen theoretischen Prognosewert handelt, den die Praxis in der späteren Leistungsphase – also nach Zuschlag – erst beweisen muss.

Überspitzt gesagt, erhält also am Ende derjenige Bieter die meisten Wertungspunkte, der die Verfügbarkeit seiner Lösung am hemmungslosesten überschätzt. Eine solche Bieterangabe sollte aber keinesfalls Grundlage eines belastbaren Wertungssystems sein.

Fazit

Angemessene, austarierte SLA-Systeme in Verbindung mit ausgewogenen und auf die SLAs abgestimmten Pönalensystemen stellen den Dreh- und Angelpunkt guter Dienstleistungsverträge dar. Sie ermöglichen dem Bieter im Vergabeverfahren zu erkennen, was dem Auftraggeber wichtig ist und das eigene Leistungsangebot entsprechend auszurichten. Faire Pönalensysteme können behutsame Instrumente des Auftraggebers zur erfolgreichen Gegensteuerung bei Schlechtleistungen sein. Das Aufstellen guter SLA-Systeme ist jedoch eine anspruchsvolle Ingenieursaufgabe, die umfangreiches fachliches und methodisches Know-how erfordert.

Hinweis
Der Beitrag wurde ursprünglich im Supply Magazin, Ausgabe 04/2020, veröffentlicht.