Am 1. Juli 2026 ist das Gesetz zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge – kurz das Vergabebeschleunigungsgesetz – in Kraft getreten. Eine zentrale Neuerung ist § 97a GWB, der den Grundsatz der losweisen Vergabe aus dem bisherigen § 97 Abs. 4 GWB herauslöst und eigenständig regelt – ein großer Wurf ist dies jedoch nicht. Warum die Praxis dennoch gut damit arbeiten kann, zeigen fünf Thesen:
Eine Gesamtvergabe bleibt aus denselben Gründen wie bisher möglich: Mehrere Teil- oder Fachlose dürfen zusammen vergeben werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern (unter 1).
Zusätzlich erleichtert § 97a Abs. 3 GWB die Dokumentation der Gesamtvergabe. Für bestimmte besonders großvolumige Infrastrukturvorhaben erlaubt § 97a Abs. 3 GWB eine Gesamtvergabe zusätzlich zu den bisherigen wirtschaftlichen und technischen Gründen auch aus zeitlichen Gründen. Das bedeutet, für diese Vorhaben müssen zeitliche Gründe nicht mehr in wirtschaftliche oder technische Gründe übersetzt werden, sodass die Darlegungsanforderungen in der Dokumentation zur Rechtfertigung einer Gesamtvergabe sinken (unter 2).
Der Anwendungsbereich des § 97a Abs. 3 lässt die bisherigen Möglichkeiten zur Gesamtvergabe unberührt. Auch stellt die Möglichkeit, Auftragnehmer bei der Unterauftragnehmerwahl auf die Vergabegrundsätze nach §§ 97, 97a GWB zu verpflichten, keine Neuerung dar. Die vergaberechtlichen Risiken bei der Vergabekonzeption sind gut zu bewältigen (unter 3).
Die Neuregelung berücksichtigt die aktuellen Reformbestrebungen auf Ebene der EU und trägt zur Rechtskontinuität und somit zur Rechtssicherheit bei (unter 4).
Im Ergebnis sind die Neuerungen des § 97a GWB überschaubar. Sie dürfen insgesamt nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Entscheidung zwischen Gesamt- oder Losvergabe wesentlich für jede Projekt- und Vergabekonzeption ist und hinreichend abgewogen und dokumentiert werden sollte (unter 5).
1. „Erfordernis“ bleibt Maßstab
Die Neuregelung enthält in weiten Teilen keine materielle Abkehr von der bisherigen Rechtslage. Insbesondere bleibt es dabei, dass eine Gesamtvergabe nur zulässig ist, wenn nach § 97a Abs. 2 GWB wirtschaftliche, technische oder für bestimmte Bereiche nach § 97a Abs. 3 GWB auch zeitliche Gründe dies erfordern. Der Gesetzgeber hat damit am etablierten – und von der Praxis ausgeformten – Maßstab des „Erforderns“ festgehalten. Regelfall bleibt die Losvergabe, begründungsbedürftige Ausnahme ist die Gesamtvergabe.
Der Bundesrat hatte in seiner Empfehlung 225/1/26, Seite 2, hingegen für eine Absenkung des Maßstabs plädiert:
„Bereits in seiner o.g. Stellungnahme zum Gesetzentwurf hatte der Bundesrat daher gefordert, den Begründungsmaßstab auf ein „rechtfertigen“ abzusenken, um einen praxistauglichen und rechtssicheren Handlungsspielraum zu schaffen“
Der Gesetzgeber blieb jedoch bei dem strengeren Maßstab des Erforderns. Europarechtlich ist dieser strengere Maßstab nicht geboten. Erwägungsgrund 78 der zugrundeliegenden Richtlinie 2014/24/EU formuliert in seiner aktuellen Fassung zum Losgrundsatz Folgendes:
„Es sollte den Mitgliedstaaten überlassen bleiben, in ihren Bemühungen um Förderung der Teilnahme von KMU am öffentlichen Beschaffungsmarkt hierüber noch hinauszugehen, indem sie den Geltungsbereich der Verpflichtung zur Prüfung der Frage, ob eine Aufteilung von Aufträgen in Lose sinnvoll ist, dadurch auf kleinere Aufträge ausdehnen, dass sie öffentliche Auftraggeber verpflichten, die Entscheidung, Aufträge nicht in Lose aufzuteilen, zu begründen, oder dass sie eine Aufteilung in Lose unter bestimmten Bedingungen verbindlich vorschreiben.“
2. § 97a Abs. 3: Weniger Begründung, wenig mehr Freiheit
Eine im Ergebnis überschaubare Neuerung bietet § 97a Abs. 3 GWB. Die Norm formuliert, dass in bestimmten Bereichen auch zeitliche Gründe eine Gesamtvergabe erfordern können. Erfasst sind nach § 97a Abs. 3 GWB nur besonders großvolumige Infrastrukturvorhaben, insbesondere im Bereich der Verkehrs- und sonstigen kritischen Infrastruktur, und nur, wenn der Auftragswert das Zweifache des jeweiligen Schwellenwertes nach § 106 Absatz 2 erreicht oder überschreitet. Der praktische Mehrwert bleibt begrenzt, weil
(a) im Anwendungsbereich des § 97a Abs. 3 GWB auch weiterhin wirtschaftliche und technische Gründe eine Gesamtvergabe rechtfertigen können und
(b) außerhalb des Anwendungsbereichs des § 97a Abs. 3 GWB zeitliche Gründe in der Regel aus wirtschaftlichen und technischen Gründen hergeleitet werden können.
Die Bedeutung der Vorschrift liegt letztlich in einer erleichterten Dokumentation. Zeitliche Gründe können künftig unmittelbar als solche dokumentiert werden, ohne auf wirtschaftliche oder technische Hilfskonstruktionen zurückgreifen zu müssen, etwa bei
- drohenden Verzögerungen bei kritischer Infrastruktur (z. B. Verzögerung eines Verkehrsprojekts mit Folgewirkungen für Planung und Finanzierung),
- der Ermittlung von Kosten für Provisorien oder einer fiktiven Vergleichsbetrachtung von Baukostensteigerungen bei Projekten mit Gesamtvergabe gegenüber Projekten mit Losaufteilung
- oder Konstellationen, in denen zeitkritische Förder- oder Finanzierungsbedingungen die Einhaltung enger Realisierungsfristen erfordern.
3. Anwendungsbereich mit Optimierungspotential
Der Anwendungsbereich der Gesamtlosvergabe bleibt enger als vielfach erhofft. Das Ziel einer vereinfachten Beschaffung für bestimmte Vorhaben zu erreichen, wird nur hinsichtlich der Dokumentationsanforderungen erreichbar sein. Zusätzlich wären jedoch noch weitere Potentiale zu heben gewesen. Insbesondere vom Bundesrat hat der Anwendungsbereich Kritik erfahren. Der Bundesrat hat in seiner Empfehlung 225/1/26, Seite 5, die Bundesregierung aufgefordert, die Aufzählung in § 97a Abs. 4 GWB zeitnah zu erweitern.
„Dadurch sollen die in Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen vom Losgrundsatz aus „zeitlichen Gründen“ künftig auch auf Vergabeverfahren in bestimmten weiteren Infrastrukturbereichen Anwendung finden. Erfasst werden sollen insbesondere Straßeninfrastrukturvorhaben in der Baulast von Ländern und Kommunen, darunter vor allem Sanierungs- und Erhaltungsmaßnahmen sowie Ersatzneubauten von Brücken, ebenso wie Personenbahnhöfe.“
Warum zudem der Anwendungsbereich Schulen und Kitas in kommunaler Trägerschaft außer Betracht lässt, erschließt sich nicht. Die Vorschrift ist damit weniger als allgemeines Flexibilisierungsinstrument angelegt, sondern als gezielte Sonderregel für spezifische Projekttypen. Ob diese punktuelle Ausgestaltung den praktischen Beschleunigungsbedarfen in der Breite gerecht wird, wird sich erst in der Anwendung zeigen.
Eine Benachteiligung des Mittelstands steht indes nicht zu befürchten. Insbesondere sieht § 97a Abs. 5 GWB vor, dass öffentliche Auftraggeber private Auftragnehmer verpflichten können, bei der Unterauftragnehmerauswahl nach § 97 Abs. 4 sowie nach § 97a Abs. 1 bis 4 GWB verfahren zu müssen. Ein solches Vorgehen war öffentlichen Auftraggeber indes bereits vor der Neuregelung möglich. Ob und inwiefern sie davon Gebrauch machen sollten, dürfte von den Umständen des jeweiligen Projekts und insbesondere von den Marktgegebenheiten abhängen. Wird die Vergabekonzeption hinreichend erwogen und dokumentiert, stehen keine zusätzlichen Vergaberisiken zu erwarten.
4. Beitrag zur Beschleunigung im europarechtlichen Kontext
Im Ergebnis kann § 97a GWB – trotz seines engen Zuschnitts – einen Beitrag zur Beschleunigung insbesondere bei großvolumigen Infrastrukturvorhaben leisten. Zugleich fügt sich die Regelung in ein europarechtliches Umfeld ein, dessen Zielrichtung derzeit eher gegenläufig ist.
Die Richtlinie 2014/24/EU belässt den Mitgliedsstaaten bislang einen weiten Umsetzungsspielraum, wie sie die Interessen ihrer kleinen und mittelständigen Unternehmen (KMU) berücksichtigen. Zugunsten der KMU hatten die Bundesrepublik Deutschland das Gebot der Losvergabe als zentrales Instrument zur Förderung von Wettbewerb und mittelständischer Beteiligung etabliert und zumindest eine Begründung für den Verzicht auf eine Aufteilung verlangt. Nunmehr erhöht § 97a Abs. 3 GWB den Handlungsspielraum für öffentliche Auftraggeber punktuell. Die laufende Reformdiskussion auf EU‑Ebene – etwa in Form des Initiativberichts des EU-Parlaments am 18.03.2025 – tendiert indes in andere Richtung. Es wird zunehmend gefordert, auf europäischer Ebene die Losvergabe stärker als Regelfall auszugestalten, um insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen den Zugang zu öffentlichen Aufträgen zu erleichtern.
Vor diesem Hintergrund erscheint der zurückhaltende nationale Ansatz folgerichtig. Er wahrt die Anschlussfähigkeit an das europäische Recht und vermeidet, das Vergabebeschleunigungsgesetz künftig aufgrund des Anwendungsvorrangs des EU-Rechts wieder „zurückdrehen“ zu müssen.
5. Konsequenzen für die Praxis: Abwägungsentscheidung des Auftraggebers
Im Ergebnis bleibt die Entscheidung zwischen Gesamt- und Losvergabe eine zentrale projektspezifische Abwägungsentscheidung des Auftraggebers, und zwar unabhängig vom Vergabebeschleunigungsgesetz. Insbesondere sind nach wie vor unterschiedliche, teilweise gegenläufige Gesichtspunkte zu berücksichtigen:
- Risiko der Konzentration auf einen Generalunternehmer, insbesondere im Insolvenzfall („Klumpenrisiko“),
- mögliche Mehrkosten durch Generalunternehmerzuschläge,
- eingeschränkte Einflussmöglichkeiten bei der Auswahl von Nachunternehmern,
gegenüber
- verringerten Schnittstellenrisiken bei nur einem Auftragnehmer,
- reduziertem Koordinations- und Steuerungsaufwand,
- sowie möglichen Zeitvorteilen bei der Projektabwicklung.
Diese Gesichtspunkte sind nicht abschließend und im Einzelfall unterschiedlich zu gewichten. Maßgeblich ist eine konsistente, projektspezifische Gesamtbewertung, die den jeweiligen Anforderungen des Beschaffungsvorhabens gerecht wird. Leitlinien hierzu gibt etwa die Handreichung für öffentliche Auftraggeber „Vergabe an Generalunternehmer“ des Kompetenzzentrums Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V. in Leipzig.
Im Ergebnis gilt daher weiterhin: Die Gesamtvergabe bleibt unverändert möglich. § 97a Abs. 3 GWB erleichtert lediglich punktuell ihre Begründung durch zeitliche Gründe. Die Notwendigkeit einer juristisch tragfähigen Abwägung und Dokumentation in Kenntnis der aktuellen Rechtsprechung besteht jedoch unverändert. Die konkrete vergaberechtliche Begründung ist nach wie vor anhand der spezifischen Projektumstände zu führen, um das Risiko von Nachprüfungsverfahren oder von fördermittelrechtlichen Rückforderungen zu begrenzen.
Dr. Jan T. Tenner, LL.M.
Der Autor Dr. Jan T. Tenner, LL.M. ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Vergaberecht bei der KPMG Law Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, in Düsseldorf. Seine Beratungsschwerpunkte bilden das Bau- und Vergaberecht. Er berät Mandanten bei der Konzeption und Realisierung von Bauvorhaben im öffentlichen und privaten Sektor, sowie zu den vergaberechtlichen, vertragsrechtlichen, aber auch fördermittelrechtlichen Anforderungen bei der Beschaffung von Projektsteuerungs-, Planungs- und Bauleistungen.
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