Regelmäßig gelangen Großbauprojekte in Deutschland durch Kostenexplosionen und langgezogene Bauzeiten in die Schlagzeilen: Wie berichtet  (Vergabeblog.de vom 08/08/2015, Nr. 23225), wurde anhand der letztjährigen Studie der Hertie School of Governance folgendes festgestellt: Bei 170 untersuchten Großbauprojekten beträgt bei 119 abgeschlossenen Projekten die Kostensteigerung pro Vorhaben durchschnittlich 73 Prozent. Bei 51 noch laufenden Projekten beträgt die Kostensteigerung bereits jetzt schon je Projekt +41 Prozent zu den geplanten Kosten.

Diesen Artikel und die in der Praxis ständig wiederkehrenden eigenen beruflichen Erfahrungen haben die beiden Autoren zum Anlass genommen, die Hintergründe von exorbitanten Preisexplosionen einmal aus baubetrieblicher und vergaberechtlicher Hinsicht zu analysieren.

Die Situation

Wettbewerb, Gleichbehandlung, Transparenz!

Zwar sind uns diese Prinzipien des Vergaberechts altbekannt und vertraut, gleichwohl sind wir aber damit noch lange nicht in der Lage, optimal öffentlich zu beschaffen, wie dies an Beispielen wie der Elbphilharmonie und dem Berliner Großflughafen BER deutlich wird. Denn es sind nicht nur die Faktoren wie Kosten, Termine und technische Qualitäten bei der Bauausführung, die den Erfolg einer zu erbringenden Bauleistung sichern, sondern auch die vorangegangene Vergabe, welche die Bedingungen und Konditionen für den Wettbewerb hinsichtlich der genannten Faktoren vorab festlegt. Von der Qualität der Bewertungssysteme bei komplexen Beschaffungsvorhaben wie IT Systemen etc. ist die Vergabe von Bauleistungen noch weit entfernt, denn hierbei spielt i.d.R. noch immer der Preis die allein entscheidende Rolle.

Wir sind der Auffassung, dass bereits im Vergabeprozess Kriterien Anwendung finden müssen, die zur Einhaltung von Kosten, Terminen und Leistungsqualität während der Ausführungsphase beitragen können.

Bauleistung als Vergabeleistung – Vergleichbarkeit mit anderen Beschaffungen?

Im Unterschied zur klassischen Beschaffungs-Vergabe zeichnet sich die Bauleistung vor allem dadurch aus, dass sie meist mittels Standardleistungsbuch katalogartig be- und ausgeschrieben wird. Dies führt u.a. dazu, dass in dem dazugehörigen Leistungsverzeichnis Einheitspreise abgefragt und dann ausschließlich nach ihrer Höhe bewertet werden. Auf den ersten Blick erscheint dies auch logisch. Betrachtet man allerdings rückwirkend, wie sich die tatsächlichen abgerechneten Kosten zu denjenigen verhalten, die bei Angebotsabgabe genannt wurden, so stellt sich doch häufig die Frage, wie es angesichts der angebotenen Preise zu derart exorbitanten Kostensteigerungen kommen konnte.

Selbiges gilt auch in Anbetracht regelmäßig üblicher Nachträge. Inwieweit dort die Grundlagen der Preisermittlung Anwendung für die Bestimmung der Nachtragspreise gefunden haben, darf unter den geschilderten Randbedingungen begründeter Weise bezweifelt werden. Wenn also zum Zeitpunkt der Angebotswertung die Kalkulationsbestandteile nicht hinreichend geprüft, aufgeklärt und einer auf den Zuschlag einflussnehmenden Wertung mit Gewichtung zugeführt worden sind, kann und wird dies für den Auftraggeber fatale Folgen haben:

Ein Beispiel: Im Rahmen einer Sanierungs- und Neubaumaßnahme einer Stadtbauverwaltung sollten Bauleistungen im Bereich der Technischen Gebäudeausrüstung (TGA) mit einem Auftragswert von ca. 2,5 Mio. € netto vergeben werden. Auszufüllende Formblätter des VHB zur Preisermittlung wurden vom AG nicht angefordert, jedoch verlangte der AG zur Angebotsabgabe eine Vorlage der Urkalkulation. Diese wurde bei der Wertung dann allerdings nicht berücksichtigt sondern lediglich informativ zur Kenntnis genommen ohne die tatsächliche Preiszusammensetzung des Angebots zu hinterfragen.

Im Ergebnis erhielt der augenscheinlich günstigste Bieter mit dem niedrigsten Angebotspreis den Zuschlag.

Erst mit Verlauf der Baumaßnahme wurden im Rahmen von Sachnachträgen (i. S. d. § 1 Abs. 3 und 4 VOB/B i. V. m. § 2 Abs. 5 und 6 VOB/B) und weiter bei dem nachlaufenden Bauzeitverlängerungsnachtrag die Konsequenzen dieser Vergabe offenkundig: Der bezuschlagte Bieter beanspruchte – unabhängig von jeglicher Position – durchgängig Gemeinkostenzuschläge jenseits von 35 % (bezogen auf die Einzelkosten der Teilleistung – EKT). Mit Ausnahme des Bauzeitverlängerungsnachtrags wurden diese Gemeinkostenzuschläge seitens des Auftraggebers ohne weitergehende Prüfungen der Preisermittlungsgrundlagen auch vergütet.

Allerdings wurde das ausführende Unternehmen im Nachhinein darum gebeten, den Bauzeitennachtrag auf Grundlage von nachzubildenden Preisblättern aufzustellen. Das Ergebnis dieser Vorgehensweise, die aus baubetrieblicher Sicht nur in einer Ablehnung münden konnte, benötigt keine weiteren Erläuterungen.

Es kam folglich bei der Abwicklung der Baumaßnahme naturgemäß zu erheblichen Kostensteigerungen, die, wie nachfolgend erörtert wird, mit geeigneten Mitteln im Zuge der Vergabe in jedem Falle reduziert hätten werden können.

Risikominimierung von Kostenexplosionen – zum Zeitpunkt der Vergabe möglich?

Eine Vielzahl vergleichbarer Fallkonstellationen hat die Autoren deshalb dazu veranlasst, darüber nachzudenken, welche vergabetechnischen Wertungskriterien einem Auftraggeber neben dem Angebotspreis zur Verfügung stehen, um den angesprochenen Problemen entgegenzuwirken. Diesbezüglich bieten sich Zuschlagskriterien wie „terminliche Umsetzung“ und das Qualitätskriterium „Aufwandswert der Bauleistung“ als weitere Parameter an, welche bei der Vergabe entsprechend zu gewichten sind.

Im Einzelnen:

1. Qualität der Ausführungszeit – Realisierbarkeit der Terminplanung

Grundsätzlich wird vom öffentlichen Auftraggeber die Bauzeit samt Ausführungsbeginn und Fertigstellungstermin vorgegeben, so dass dem Bieter diesbezüglich keine freien Gestaltungsmöglichkeiten offen stehen. Anders sieht dies allerdings mit der Terminierung der eigentlichen Umsetzung aus. Hier gilt es zunächst einmal der gesamte gewerksspezifischen Bauablauf innerhalb des vorgebebenen zeitlichen Rahmens darzustellen.

Dies allein genügt jedoch noch nicht den Anforderungen an eine vergleichende Wertung hinsichtlich der Realisierbarkeit. Ergänzend müssen hierzu sowohl die einzelnen Vorgangsdauern durch reale Zeitaufwandswerte und Kapazitäten (Personal/Gerät) hinterlegt werden, als auch Angaben zur täglichen und wöchentlichen Arbeitszeit und zur Anzahl der wöchentlichen Arbeitstage sowie ggf. Angaben zur Notwendigkeit eines Schichtbetriebes getroffen werden.

Nachfolgend wertungsrelevant bei diesem Kriterium ist im Hinblick auf den Zielerfüllungsgrad das Maß, in welchem die Zeitaufwandswerte rechnerisch mit der Urkalkulation korrespondieren.

2. Qualität der Leistung – Realisierbarkeit des Aufwands

Dem öffentlichen Auftraggeber ist im Weiteren daran gelegen, eine einwandfreie Ausführung der Bauleistung zu erlangen. Somit spielt das Wertungskriterium der Qualität eine ebenfalls maßgebliche Rolle. Was aber bedeutet „Qualität“ für den geschuldeten Bauerfolgt? – Bereits aus dem Begriff der Bauleistung heraus ist es mehr als offensichtlich, dass das Maß für „Qualität“ nicht allein die eingesetzten Materialien sein können, sondern mindestens gleichwertig auch ein realistischer Zeitaufwand für deren Verarbeitung bzw. ein leistungsgerechter Aufwand für die qualitätsvolle Herstellung des zu errichtenden Werks.

Eine sachgerechte Wertung hinsichtlich der Prognose auf eine einwandfreie Leistungserbringung kann daher nur dann erfolgen, wenn die Zeitaufwandswerte sämtlicher maßgeblicher Positionen auf Realisierbarkeit hinsichtlich des angesetzten Aufwands überprüft und bewertet werden.

Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots – Das „beste“ Preis-Leistungs-Verhältnis im Baubereich!

Erst unter Einbezug o.g. Kriterien ergänzend zum Angebotspreis wird es faktisch möglich sein, eine realistische und erfolgsversprechende Prognoseentscheidung hinsichtlich des objektiv tatsächlich besten Preis / Leistungsverhältnisses zu ermitteln. Denn – vergleichbar mit den Reinigungssektor – kann auch im Baubereich eine Leistung nur dann qualitativ hochwertig ausgeführt werden wenn für den vorgegebenen Leistungserfolg auch die dafür vorgesehenen Zeitansätze angemessen und verhältnismäßig sind.

Umsetzung in die Vergabepraxis

Zwar lassen sich die oben beschriebenen Prüfungen der Angebote nur selten ohne baubetriebliche Beratung qualifiziert durchführen. Der damit verbundene Aufwand dürfte jedoch lediglich ein Bruchteil des zu erwartenden Vorteils für den öffentlichen Auftraggeber betragen. Auch die Tatsache, dass ein solches vergaberechtliches Anforderungsprofil naturgemäß zu einer längeren Bearbeitung des Angebotes durch die Bieter der engsten Wahl und im Gegenzug zu einer längeren Angebotsprüfung führen wird, dürften die angesprochenen eklatanten Vorteile maßgeblich positiv überwiegen.

Denn mit der beschriebenen Vorgehensweise lässt sich für den öffentlichen Auftraggeber ein höheres Maß an Sicherheit, sowohl im Hinblick auf die Kosten, als auch hinsichtlich Qualitäten und Terminen erreichen. Bezüglich der Kosten deshalb, weil realitätsnahe Zeitaufwandswerte die Kostenentwicklung nach oben und auf einen objektiv nachvollziehbaren Umfang reduzieren. Bezüglich der Termine, da von Anbeginn an eine höhere Transparenz der Bauabwicklung gewährleistet ist und eine frühzeitige Risikoabwehr ermöglicht wird – und bezüglich der Qualitäten, weil sich eine leistungsgerechte Bauausführung letztendlich qualitativ u.a. an der optimalen Durchführbarkeit von Bautechnik und Personaleinsatz messen lässt.

Fazit

Der hier vorgetragene Denkansatz der Inanspruchnahme mehrerer Vergabekriterien und deren qualifizierte Umsetzung führt nach dem Verständnis der Verfasser zu einem besseren Preis-Leistungs-Verhältnis, als dies für eine rein preisliche Betrachtung der Angebote angenommen werden kann. Darüber hinaus wird den Beanstandungen der Bieterseite, dass „Immer nur der billigste gewinnt“ entgegengewirkt sowie der Vergaberechtsnovelle und dem dort definierten Anspruch auf Wirtschaftlichkeit als Evaluation des tatsächlich besten (price – value- ratio) Rechnung getragen, was bei einer rein preislichen Betrachtung gerade nicht der Fall ist!

Kontribution

Der Beitrag von Prof. Franz-Josef Schlapka wurde in Zusammenarbeit mit Monika Winkelman verfasst.

Anmerkung der Redaktion
Im Fachausschuss des Deutschen Vergabenetzwerks (DVNW) werden Themen rund um die Bauvergaben diskutiert. Diskutieren Sie mit. Noch kein Mitglied im DVNW? Hier geht’s zur Mitgliedschaft.

Über Dipl.Ing.(FH) Monika Winkelman

Dipl.-Ing. (FH) Monika Winkelman ist Dozentin für Vergaberecht an der Hochschule Augsburg, ehrenamtliche Beisitzerin Vergabekammer Südbayern und u.a. regelmäßig mit der vergabefachlichen Begleitung von Ausschreibungsverfahren befasst. Sie unterstützt dabei insbesondere kommunale und staatliche Auftraggeber, leitet aber auch als Fachreferentin Seminare zu vergaberechtlichen Themen. Davor war sie über 10 Jahre lang am staatlichen Bauamt München II in der zentralen Vergabestelle mit der Koordinierung und vergaberechtskonformen Abwicklung von nationalen und europäischen Vergabeverfahren betraut.

• Profil im DVNW

Über Prof. Franz-Josef Schlapka

Prof. Franz-Josef Schlapka ist Geschäftsführer der IGS GmbH und seit 2004 Honorarprofessor an der Hochschule Neubrandenburg für die Lehrgebiete Projektmanagement, Bauabwicklung und Baubetrieb. Zuvor war er von 1998 bis 2003 als Lehrbeauftragter an der genannten Einrichtung tätig. Prof. Franz-Josef Schlapka hat sich über einen Zeitraum von 30 Jahren mit der Abwicklung namhafter Bauvorhaben beschäftigt und berät seit ca. 10 Jahren private und öffentliche Auftraggeber bei der Vergabe und strategisch bei der Abwicklung von Bauverträgen. Er hält regelmäßig Vorlesungen sowie Fachvorträge, u.a. zum Nachtragsmanagement und zum Zuordnungsverfahren bei gestörten Bauabläufen, und hat bereits zahlreiche Fachbeiträge veröffentlicht.

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