Postdienstleistungen im Vergaberecht: Leistungsrealität, vergaberechtlicher Gleichbehandlungsgrundsatz und Zuschnittsverbot

Gleich vier aktuelle Beschlüsse markieren die vergaberechtlichen Grenzen der Beschaffung bundesweiter Postdienstleistungen aus unterschiedlichen Blickwinkeln. Sie zeigen: Wo Auftraggeber auf die Infrastruktur der Deutschen Post AG (DPAG) angewiesen sind, müssen Leistungsanforderungen, Wertungsmaßstäbe und Verfahrenskommunikation gleichermaßen belastbar und eindeutig ausgestaltet sein (vgl. auch: VK BW, Beschl. v. 21.07.2026 – VK BW 34/26 und VK BW 1 VK 35/26).

Sachverhalt

I. Sendungsbezogene Laufzeitvorgaben und DPAG-Regellaufzeiten

Die Beschaffungsstellen schrieben im offenen Verfahren Briefdienstleistungen aus. Gegenstand der Leistungen waren die Abholung, Freimachung, Beförderung und Zustellung von Briefsendungen. Bekanntmachung und Leistungsbeschreibung knüpften die Brieflaufzeiten an § 18 Abs. 1 PostG: Im Jahresdurchschnitt sollten mindestens 95 % der Sendungen am dritten und 99 % am vierten auf die Abholung folgenden Werktag bei den Empfängern zugestellt sein.

In den Verfahren sahen die Leistungsbeschreibungen Besonderheiten hinsichtlich der Zustellung der Briefsendungen vor, die von den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG (AGB Brief National) und deren sogenanntem Universaldienst abwichen. So verlangten die Vergabestellen u. a. die Einhaltung von zu garantierenden Zustellzeiten für die Sendungen oder sahen auch eine besondere Behandlung von Sendungen vor, die unzustellbar waren.

Beachtlich ist in diesem Zusammenhang, dass Wettbewerber des Konzerns eine regionale Zustellung auch ohne die Deutsche Post AG durchführen können. Eine bundesweite Zustellung gelingt nur dann, wenn für Zustellgebiete, in denen noch keine Wettbewerber tätig sind, auch die Deutsche Post zum Einsatz kommt. In diesem Fall kommen (auch bei der Erbringung von sogenannten Teilleistungen (Konsolidierung) nach § 54 Abs. 1 PostG) die o. g. Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG zur Anwendung.

Im Verfahren VK Bund, VK 1-96/25, schrieb die Vergabestelle die Abholung, Freimachung, Beförderung und Zustellung von Briefsendungen aus. Bekanntmachung und Leistungsbeschreibung lehnten sich an § 18 Abs. 1 PostG an. Im Jahresdurchschnitt sollten mindestens 95 % der Sendungen am dritten und 99 % am vierten auf die Abholung folgenden Werktag zugestellt sein. Der Vertragsentwurf verlangte demgegenüber in § 1 isoliert „E+3 = 95 %“ und ging nach seiner Rangregelung der Leistungsbeschreibung vor. Es war eine vertragliche Verpflichtung zur Einhaltung der Zustellzeiten vorgesehen.
Die Deutsche Post AG sagt in ihren AGB „Brief National“ demgegenüber nur zu, alle „zumutbaren Anstrengungen“ zur Einhaltung eigener Regellaufzeiten zu unternehmen; diese seien weder garantiert noch Vertragsbestandteil.

Auch im Verfahren VK Mecklenburg-Vorpommern, 2 VK 9/25, verlangte das Leistungsverzeichnis „95 % bei Einlieferungstag +3“ und „99 % bei Einlieferungstag +4“. Die Vorgabe bezog sich nach ihrem Wortlaut auf die Sendungen des Auftraggebers, ohne einen Jahresdurchschnitt oder den maßgeblichen Tagesbegriff festzulegen.

Hinzu kamen abweichende Vorgaben für nicht zustellbare Sendungen. Die Leistungsbeschreibung im Verfahren der Vergabekammer Bund verlangte den Einwurf in den Briefkasten oder die persönliche Übergabe an den im Anschriftenfeld bezeichneten Empfänger. Unzustellbare Sendungen sollten nach einem Zustellversuch unverzüglich, spätestens innerhalb von fünf Arbeitstagen, zurückgegeben werden. Die AGB „Brief National“ erlauben dagegen eine Übergabe an Ersatzempfänger, etwa Angehörige, andere anwesende Personen oder Nachbarn. Außerdem können Sendungen zunächst sieben Werktage zur Abholung bereitgehalten werden.

Das Leistungsverzeichnis im Verfahren Mecklenburg-Vorpommern verlangte nach einem erfolglosen Zustellversuch die Rückgabe mit Vermerk. Ob dieser erfolglose Versuch bereits nach fehlendem Einwurf beziehungsweise fehlender Übergabe an den Adressaten oder erst nach Ersatzempfang und Ablauf einer Abholfrist vorliegt, blieb offen. Auch diese Leistungsvorgaben widersprechen den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post.

II. Besondere Marktverhältnisse

Nur die Deutsche Post AG stellt deutschlandweit Briefsendungen zu. Da bisher noch kein Wettbewerbsunternehmen bundesweit flächendeckend tätig ist, müssen Auftraggeber und auch Konkurrenten des marktbeherrschenden Unternehmens für Zustellgebiete, in denen keine Wettbewerber tätig sind (die als Nachunternehmen eingesetzt werden können), ebenfalls die Standardleistungen der Deutschen Post nach deren AGB in Anspruch nehmen.

Wettbewerbsunternehmen der Deutschen Post nutzen für Restgebiete, die sie selbst und auch nicht mit Partnern bedienen können, ebenfalls die Deutsche Post AG. Dies allerdings nur in einem sehr untergeordneten Umfang. Bei Ausschreibungen mit einem regionalen Bezug kann ein Einsatz der Deutschen Post AG auch entfallen. Für das Zulassen der AGB der Deutschen Post besteht in dieser Hinsicht kein Bedarf.

In beiden Verfahren sahen die Vergabeunterlagen dazu keine Öffnungsklausel hinsichtlich dieser Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post vor, die immer dann, wenn die Deutsche Post AG tätig wird, die Abwicklung der Leistungen nach deren Standardprogramm zulässt. In beiden Verfahren untersagten die Vergabekammern einen Zuschlag, da die Leistungsvorgaben der Ausschreibung von diesen Standardleistungen abwichen.

Von einer unbeschränkten Öffnungsklausel (die Besonderheiten der Vergabeunterlagen sind dann nicht zu berücksichtigen, wenn die Deutsche Post AG zum Einsatz kommt) würden indes besonders sogenannte Konsolidierungsunternehmen partizipieren, die Briefsendungen bei Auftraggebern einsammeln, lediglich vorsortieren und sodann vollständig bei einem Briefzentrum der Deutschen Post einliefern. Sie wären bei einer Suspendierung von besonderen Leistungspflichten (bei einer Beauftragung der Deutschen Post gelten deren Standard-AGB) insgesamt von sämtlichen spezifischen Leistungsvorgaben befreit. Damit stellt sich die Frage, ob dies mit vergaberechtlichen Grundsätzen in Einklang zu bringen ist.

Die Entscheidungen

I. VK Bund: Überarbeitung statt Angebotsausschluss (VK Bund, Beschluss vom 11. Dezember 2025 – VK 1-96/25)

Die VK Bund untersagte den Zuschlag. Die Laufzeitvorgaben für die Briefsendungen seien in den Vergabeunterlagen widersprüchlich: Bekanntmachung und Leistungsbeschreibung orientierten sich an der gesetzlichen Jahresdurchschnittsquote, während der ausgeschriebene vorrangige Vertrag – isoliert betrachtet – eine besondere und abweichende auftragsspezifische E+3-Quote verlange.

Bei Rückläufern und persönlicher Übergabe sah die Kammer ebenfalls einen Konflikt mit der DPAG-Leistungspraxis. Die Rückgabe von unzustellbaren Sendungen innerhalb von fünf Tagen stehe jedenfalls nicht eindeutig mit der siebentägigen Abholbereitstellung der Deutschen Post AG nach deren AGB im Einklang; auch die ausschließliche persönliche Übergabe widerspreche der nach den AGB möglichen Ersatzzustellung. Entscheidend war, dass nicht allein die für den Zuschlag vorgesehene Konsolidiererin betroffen war. Auch die Antragstellerin setzte für eine Restmenge der Zustellungen die DPAG ein. Beide Bieter mussten deshalb deren Bedingungen bei den jeweiligen Teilleistungen gegen sich gelten lassen.

Dass die AGB nicht unmittelbar in das Verhältnis zwischen öffentlichem Auftraggeber und Bieter einbezogen waren, änderte daran nichts. Maßgeblich war die separate Vertragsbeziehung zwischen Bieter und DPAG: Die DPAG erbringt Teilleistungen nur nach standardisierten Bedingungen, nicht nach individuellen Sondervorgaben des Auftraggebers. Eine Abwehrklausel im öffentlichen Vertrag kann diese tatsächliche und vertragliche Leistungskette nicht beseitigen. Bei fortbestehender Beschaffungsabsicht müssen die Unterlagen daher überarbeitet und die Bieter erneut zur Angebotsabgabe aufgefordert werden.

Zwei jüngste Entscheidungen der Vergabekammer Baden-Württemberg zeigen in die gleiche Richtung (VK Baden-Württemberg, Beschl. v. 21.07.2026 – 1 VK 34/26 und 1 VK 35/26).

II. Mecklenburg-Vorpommern: Klarstellung und Aufklärung (VK Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 12. Mai 2026 – 2 VK 9/25)

Die 2. VK Mecklenburg-Vorpommern bewertet die Konstellation zurückhaltender. Sie erkennt zwar konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die individualisierte Laufzeitvorgabe bei einer Vermischung mit anderen Sendungen nicht gewährleistet werden kann. Auch die Behandlung erfolgloser Zustellversuche nach dem Leistungsverzeichnis ist angesichts von Ersatzempfang und Abholfrist nicht zwingend deckungsgleich mit den AGB. Anders als die VK Bund hält sie die dortigen Vorgaben aber für auslegungsfähig.

Daraus folgt indes kein Freibrief für ein bloßes Leistungsversprechen. Bestehen Anhaltspunkte für eine mögliche Nichterfüllung, muss der Auftraggeber aufklären, nachfragen und seinen Beurteilungsspielraum tatsächlich ausüben. Eine Klarstellung der Laufzeit- und Rückläuferanforderungen sei für Bieter und Auftraggeber vorteilhaft; Unklarheiten gehen zulasten des Auftraggebers.

Rechtliche Würdigung

Die Entscheidungen verdeutlichen, dass die AGB „Brief National“ der Deutschen Post AG nicht erst dann relevant werden, wenn ein Bieter sie dem öffentlichen Auftraggeber ausdrücklich stellt. Ausschlaggebend ist, ob Wettbewerbsunternehmen der Deutschen Post AG und insbesondere sogenannte Konsolidierungsunternehmen die ausgeschriebene bundesweite Leistung tatsächlich nur unter Rückgriff auf die Deutsche Post AG erbringen können. Ist dies der Fall, prägen die AGB die Erfüllbarkeit des Angebots.

Der Unterschied zwischen gesetzlicher Universaldienstqualität und vertraglicher Einzelquote für die Laufzeiten von Briefsendungen ist dabei zentral. § 18 Abs. 1 PostG misst die Qualität im Jahresdurchschnitt; eine Leistungsbeschreibung kann zwar weitergehende, sendungsbezogene Verpflichtungen vorsehen. Sie muss dann aber klar sagen, was geschuldet ist, und sicherstellen, dass die Leistung unter den real verfügbaren Bedingungen beschaffbar ist. Dasselbe gilt für Rückläufer: Eine kurze Rückgabefrist oder eine ausschließlich persönliche Übergabe kann nicht widerspruchsfrei verlangt werden, wenn die notwendige Zustellkette Ersatzzustellung und eine siebentägige Abholfrist vorsieht.

Die VK Bund zieht daraus konsequent die weitergehende Folge einer Überarbeitung der Vergabeunterlagen. Die VK Mecklenburg-Vorpommern belässt Raum für eine auslegungsgeleitet zu klärende und aufzuklärende Erfüllbarkeit. Gemeinsam ist beiden Beschlüssen jedoch der Ausgangspunkt: Weder der Ausschluss fremder AGB im öffentlichen Vertrag noch ein formales Leistungsversprechen ersetzt eine transparente, wettbewerbsoffene und tatsächlich erfüllbare Leistungsbeschreibung.

Eine vollständige Freizeichnung von in den Vergabeunterlagen vorgesehenen besonderen Leistungspflichten – nur im Falle der Weiterleitung von Briefsendungen an die Deutsche Post AG zu deren AGB- Konditionen – bedarf nach den vergaberechtlichen Grundsätzen (Wettbewerbsgrundsatz, § 97 Abs. 1 GWB, Gleichbehandlungsgrundsatz, § 97 Abs. 2 GWB, und Zuschnittsverbot, § 31 Abs. 1 S. 1 VgV) einer besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 13.12.2017 – VII Verg 29/17, und Beschl. v. 10.07.2024 – Verg 2/24).

Der Bedarf nach einer bundesweiten Zustellung von Briefsendungen kann ein solcher sachlicher Grund sein, der die Zulassung der Standard-AGB der Deutschen Post AG im Falle der Beauftragung des Unternehmens rechtfertigt. Dies allerdings nur in dem zwingend (für eine flächendeckende Zustellung) erforderlichen Umfang.

Wenn eine Vergabestelle eine Ausschreibung mit bundesweitem Zuschnitt durchführt, stellt sich für sie – wenn sie spezifische Leistungsanforderungen stellt, die vom Standardprogramm der Deutschen Post AG abweichen – damit die Aufgabe, die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG nur für einen erforderlichen Umfang zuzulassen. Konsolidierungsunternehmen, die Teilleistungen der Deutschen Post AG in Anspruch nehmen, könnten an einer solchen Ausschreibung nicht teilnehmen, weil bei einem Einsatz dieser Unternehmen die gesamten Sendungen nach Maßgabe der AGB „Brief National“ verarbeitet werden.

Damit muss die Vergabestelle also entscheiden, ob sie tatsächlich besondere Leistungspflichten vorsieht, die nur Wettbewerber der Deutschen Post AG treffen.

Praxistipp

Auftraggeber sollten Laufzeitvorgaben ausdrücklich entweder als gesetzliche Jahresdurchschnittsanforderung oder als auftragsspezifische Quote ausgestalten. Für die zweite Variante müssen Messzeitraum, Tagesbegriff, Umgang mit Restquoten und Kontrolle der Einhaltung eindeutig geregelt sein. Bei Rückläufern ist festzulegen, ob und wann Ersatzempfang und Abholbereitstellung zulässig sind und ab welchem Zeitpunkt eine Rückgabefrist läuft.

Vor Veröffentlichung sollten die Unterlagen mit der realen Leistungskette abgeglichen werden. Soweit bundesweite Zustellung faktisch Teilleistungen der Deutschen Post voraussetzt, genügt es nicht, die AGB im Verhältnis zum Auftraggeber ohne Weiteres zuzulassen. Erforderlich sind Anforderungen und Beschränkungen, die mit den verfügbaren Leistungen vereinbar sind, oder eine belastbar beschaffte Sonderleistung. Andernfalls drohen eine Aufklärungspflicht, eine Korrektur der Unterlagen und – wie im Verfahren VK 1-96/25 – die Zurückversetzung vor die Angebotsabgabe.

Sieht die Vergabestelle auf der einen Seite (nur für Wettbewerber) besondere Leistungsanforderungen vor, die über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG („Brief National“) hinausgehen oder von ihnen abweichen, und lässt sie auf der anderen Seite immer dann, wenn Konsolidierungsunternehmen tätig werden (die die gesamten Sendungen bei der Deutschen Post AG einspeisen), einfachere und nachlässigere Leistungspflichten vor, bedarf es dafür einer sachlichen Rechtfertigung. Eine solche Rechtfertigung ist nicht in Sicht, da die Vergabestelle für diesen Fall (Einlieferung aller Sendungen bei der Deutschen Post AG) eben vollständig auf besondere Leistungsanforderungen verzichtet. Sie zeigt, dass ihr die Standardleistungen ausreichen. Kann dieser Verzicht (zum Teil) gerechtfertigt sein, weil für eine bundesweite Zustellung immer der Einsatz der Deutschen Post AG für Restmengen zum Tragen kommt, besteht für einen vollständigen Entfall sämtlicher Leistungspflichten bei Konsolidierungsangeboten kein Raum. Wenn sich die Vergabestelle also dazu entscheidet, dass insgesamt auch weniger Leistungen ausreichend sind, muss dies für alle Bieter gelten, da auch bei der Beauftragung von Teilleistungen der Auftragsgegenstand in der Beförderung der gesamten Sendungen liegt und damit eine Rechtfertigung „durch den Auftragsgegenstand“ für eine Ungleichbehandlung nicht gegeben erscheint (vgl. § 31 Abs. 6 S. 1 VgV).

Dr. Christian von Ulmenstein

Rechtsanwalt Dr. Christian v. Ulmenstein ist seit Juli 2023 Partner der Kanzlei LEINEMANN PARTNER Rechtsanwälte, Berlin. Er betreut und berät als Fachanwalt für Vergaberecht Vergabestellen und Bieter in komplexen öffentlichen Ausschreibungsverfahren (Bau- und Dienstleistungsvergaben). Seit der Öffnung des Postsektors gehört zu seinen Leistungen seit vielen Jahren auch die Beratung von Unternehmen und Vergabestellen bei der öffentlichen Beschaffung von Postdienstleistungen.