Der EuGH unterstreicht die strikte Beachtung technischer Formvorgaben in EU-Ausschreibungsverfahren. Hyperlinks zu weiteren Angebotsunterlagen erfüllen diese Anforderungen nicht. Maßgeblich ist allein die vollständige und unveränderbare Vorlage sämtlicher Angebotsdokumente im vorgesehenen Einreichungssystem (Vergabeplattform). Die Entscheidung entfaltet trotz ihrer haushaltsrechtlichen Verankerung grundsätzliche Bedeutung für das gesamte EU-Vergaberecht.
Art. 149 Abs. 1, 160 Abs. 1, 167 Abs. 4 Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046; Verordnung (EU, Euratom) 2024/2509 (EU-Haushaltsordnung)
Leitsätze (redaktionell, Auszüge aus der Entscheidung)
- Die Möglichkeit, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen, steht jedem offen, bei dem die Unionsverwaltung begründete Erwartungen geweckt hat. Ist dagegen eine umsichtige und besonnene Person in der Lage, den Erlass einer Unionsmaßnahme, die ihre Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann sie sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. (vgl. Rn. 71 u. 72)
- Im Vergabeverfahren ist jeder gebührend informierte und mit der üblichen Sorgfalt handelnde Bieter in der Lage, zu verstehen, dass es ihm nicht erlaubt war, in sein Angebot Hyperlinks zu Unterlagen aufzunehmen, die auf einer auch nach Angebotsfrist Website zugänglich sind und die daher nach Ablauf der Angebotsfrist technisch geändert werden könnten. (vgl. Rn. 73)
- Gemäß Art. 149 Abs. 1 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 muss das von den Bietern verwendete Online-Einreichungssystem so gestaltet werden, dass die Antragsunterlagen während des gesamten Verwaltungsverfahrens unverändert bleiben. Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge durch die Union stellen keine Ausnahme von dieser Regel dar. Die Unversehrtheit der Daten muss daher bereits vor Ablauf der Angebotsfrist gewährleistet sein, was erfordert, dass jedes Dokument, das zur Stützung eines Angebots vorgelegt wird, in einer Form und unter Bedingungen eingereicht wird, die jede spätere Änderung eines solchen Dokuments ausschließen. (vgl. Rn. 84)
Sachverhalt
Die Europäische Kommission schrieb Rahmenverträge zur Sprachausbildung für die Organe, Einrichtungen und Agenturen der Europäischen Union aus. Der Auftrag war in insgesamt acht Lose unterteilt. Die Vergabeunterlagen sahen eine Zuschlagserteilung an die beiden bestplatzierten Bieter je Los vor. Zuschlagskriterien waren der Preis (30 % Gewichtung) und die Qualität (70 % Gewichtung). Auf Seite 79 der Vergabeunterlagen hieß es:
„Die Angebote sind über die eSubmission-Anwendung einzureichen; dabei sind die Anleitungen in der Aufforderung zur Angebotsabgabe und im praktischen Leitfaden für das eSubmission-System zu beachten“.
Das Instituto Cervantes („IC“) gab ein Angebot für das Los 3 (Erlernen der spanischen Sprache) über das System eSubmission ab. Dieses Angebot enthielt Hyperlinks auf weitere Angebotsbestandteile. In der Ausschreibungsentscheidung wurde das IC auf Rang 2 platziert. Die Kommission begründete, dass sie die über Hyperlinks zugänglichen Angebotsbestandteile nicht bewertet habe, da dies nicht den Vorgaben der Vergabeunterlagen entspräche und eine nachträgliche Änderung des Angebots ermöglicht würde. Das IC klagte vor dem Gericht der Europäischen Union (EuG) gegen den Beschluss der Kommission und wurde dabei durch das Königreich Spanien als Streithelfer unterstützt. Das EuG wies die Klage vollständig ab (Urteil vom 14.06.2023 – Rs. T-376/21). Gegen das Urteil legten sowohl das IC als auch das Königreich Spanien Rechtsmittel beim Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) ein.
Die Entscheidung
Der EuGH wies beide Rechtsmittel zurück und bestätigte insbesondere, dass die Kommission die Hyperlinks zu Recht nicht berücksichtigt hat, da sie nicht den strikten Vorgaben zur Form des Angebots entsprachen.
Rechtliche Einordnung
1. Maßgeblicher Rechtsrahmen
Für Beschaffungsverfahren der EU-Institutionen fungiert die EU-Haushaltsordnung als lex specialis. Das Ende 2020 eingeleitete Verfahren unterlag der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 vom 18.07.2018. Die mittlerweile in Kraft getretene Verordnung (EU, Euratom) 2024/2509 war noch nicht einschlägig.
Art. 160 Abs. 1 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 normiert die zentralen Beschaffungsgrundsätze: Transparenz, Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit. Art. 167 Abs. 4 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 verlangt die Zuschlagserteilung auf das wirtschaftlich günstigste Angebot. Hierzu stehen der Vergabestelle die Wertungskriterien „niedrigster Preis“, „niedrigste Kosten“ oder „bestes Preis-Leistungs-Verhältnis“ zur Verfügung. Letzteres erlaubt neben dem Preis oder den Kosten auch Qualitätskriterien, die mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen, zu berücksichtigen. Hinsichtlich der Zuschlagserteilung nimmt der Erwägungsgrund 106 der Haushaltsordnung auf die EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU (dort Art. 67) Bezug.
Art. 149 Abs. 1 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 kommt zentrale Bedeutung zu. Die eingesetzten Kommunikationsmittel müssen demnach Vollständigkeit, Auswertbarkeit und Datenintegrität der eingereichten Angebote gewährleisten. Dies stellt funktional sicher, dass sämtliche Angebotsbestandteile fristgerecht eingereicht werden und nachträgliche Modifikationen ausgeschlossen sind.
2. Argumentation des IC
Das IC stützte seine Rechtsposition im Wesentlichen auf zwei Argumentationslinien:
Zum einen berief sich das IC auf den Vertrauensschutz. In einem früheren Vergabeverfahren – dem ersten unter Verwendung des Systems eSubmission – hatte die Kommission einmalig verlinkte Angebotsunterlagen über Hyperlinks akzeptiert. Mangels ausdrücklicher gegenteiliger Hinweise in den aktuellen Vergabeunterlagen habe das IC auf eine entsprechende Verwaltungspraxis vertrauen dürfen.
Zum anderen betonte das IC, die verlinkten Angebotsbestandteile hätten sich in einem geschlossenen elektronischen Raum befunden, der ausschließlich für den streitgegenständlichen Auftrag bestimmt gewesen sei. Die Kommission hätte durch gezielte Nachforderung von Nachweisen feststellen können, dass die verlinkten Inhalte rechtzeitig bereitgestellt und nachträglich nicht verändert worden seien.
3. Vollumfängliche Bestätigung des EuG-Urteils
Der EuGH bestätigte das EuG-Urteil vollumfänglich und verwarf die Argumentation des IC als unbegründet.
Zunächst stellte der EuGH klar, dass die Möglichkeit, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen zu können, jedem offenstehe, bei dem die Unionsverwaltung begründete Erwartungen geweckt habe. Allerdings setze der Grundsatz des Vertrauensschutzes konkrete und berechtigte Erwartungen voraus, die die Verwaltung positiv geweckt habe. Ein einmaliges, früheres Vergabeverfahren unter erstmaliger Anwendung des Systems eSubmission genüge hierfür nicht. Es sei kein belastbarer Vertrauenstatbestand entstanden.
Die Vergabeunterlagen hinsichtlich der vorstehenden Ausschreibung seien klar und unmissverständlich formuliert gewesen. Insbesondere die Ausführungen auf Seite 79 verlangten den Upload sämtlicher Angebotsunterlagen in das System eSubmission.
Art. 149 Abs. 1 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 statuiert das Gebot der Datenintegrität. Danach müsse das Online-Einreichungssystem die Unveränderbarkeit der Angebotsdokumente während des gesamten Verfahrens gewährleisten. Die Datenintegrität müsse bereits vor Ablauf der Angebotsfrist bestehen. Jedes Angebotsdokument sei daher in einer Form und unter Bedingungen einzureichen, die nachträgliche Änderungen ausschließen. Dies gelte selbst für objektiv schwer veränderbare Dokumente wie ISBN-registrierte Publikationen außerhalb der Bieterkontrolle. Die Kommission sei nicht verpflichtet gewesen, im Nachhinein zu prüfen, ob über Links erreichbare Inhalte nachträglich verändert worden seien. Eine solche Prüfung hätte die funktionale Logik des verbindlichen, geschlossenen Einreichungssystems unterlaufen.
Praxistipp
Die Entscheidung betrifft formell nur Beschaffungen auf Grundlage der EU-Haushaltsordnung. Ihre Kernaussagen zu Einreichungsmodalitäten und Datenintegrität entfalten jedoch grundsätzliche Bedeutung auch für nationale und sektorspezifische EU-Vergaben.
Der EuGH stellt unmissverständlich klar: Was nicht rechtzeitig und vollständig im System vorliegt, existiert vergaberechtlich nicht. Dies gilt selbst bei technisch funktionsfähigen Links und der Möglichkeit der faktischen Kenntnisnahme durch den Auftraggeber.
1. Relevanz für Bieter
- Sämtliche Angebotsdokumente sind vollständig und unmittelbar in die elektronische Vergabeplattform hochzuladen. Bieter sollten rechtzeitig vor Fristablauf den technischen Ablauf des Dokumentuploads verifizieren. Dies umfasst insbesondere die Prüfung von Dateigrößenbeschränkungen, zulässigen Dateiformaten und der Funktionsfähigkeit des Einreichungssystems (Vergabeplattform).
- Hyperlinks zu externen Websites oder Servern sind selbst bei technisch nachweisbarer Unveränderbarkeit unzulässig. Externe Links genügen den Datenintegritätsanforderungen des Art. 149 Abs. 1 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 nicht, selbst bei dokumentierter Unveränderbarkeit.
- Eine einmalige abweichende Verwaltungspraxis begründet keinen Vertrauensschutz. Die bloße Akzeptanz verlinkter Dokumente in einem Vorverfahren begründet keine berechtigte Wiederholungserwartung. Die Verwendung eines neuen Systems (eSubmission) in einem erstmaligen Verfahren schafft keinen gefestigten Vertrauenstatbestand.
- Verlinkte Dokumente gelten als nicht eingereicht und bleiben unberücksichtigt. Enthalten sie wertungsrelevante Angaben, drohen erhebliche Bewertungsnachteile bis zum Ausschluss.
2. Relevanz für öffentliche Auftraggeber
- Klarstellende Formulierungen in den Vergabeunterlagen sind unerlässlich. Die Ausschreibungsunterlagen sollten ausdrücklich die unmittelbare Einreichung sämtlicher Angebotsdokumente über die vorgegebene elektronische Plattform verlangen. Hinweise wie „Hyperlinks sind unzulässig“ erhöhen die Rechtssicherheit.
- Der Gleichbehandlungsgrundsatz untersagt die nachträgliche Bewertung oder Nachforderung verlinkter Inhalte. Eine solche Heilung diskriminiert ordnungsgemäß eingereichte Angebote.
- Das Gebot der Datenintegrität hat Vorrang vor Flexibilitätserwägungen. Der EuGH gewichtet technische Sicherheit, Nachvollziehbarkeit und Manipulationsschutz höher als Bequemlichkeits- oder Zugangsvorteile alternativer Formate.
Sven Müller
Sven Müller ist Rechtsanwalt im Berliner Büro von Dentons. Sein Tätigkeitsschwerpunkt liegt in der Beratung zu allen Aspekten der öffentlichen Auftragsvergabe, einschließlich der Begleitung von Vergabeverfahren und Vertretung in Nachprüfungsverfahren. Er verfügt über mehrjährige Erfahrung im Vergaberecht und war als Mitarbeiter in internationalen Wirtschaftskanzleien in diesem Rechtsgebiet tätig.
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