Aktuelle Trends und Herausforderungen in der öffentlichen Vergabe und Beschaffung: Bürokratie und Regulatorik

Dies ist der dritte und letzte Beitrag unserer Reihe auf dem DVNW-Vergabeblog zur aktuellen Studie, dem Trendmonitor „Öffentliche Vergabe und Beschaffung“. Die zweite Auflage des Trendmonitors liefert erneut spannende Einblicke in die Praxis öffentlicher Vergabestellen und zeigt, welche Herausforderungen und Chancen die öffentliche Beschaffung in den kommenden Jahren prägen werden. Hierfür hat Hays in Kooperation mit dem DVNW und der IMCOG GmbH im Frühjahr 2025 über 550 Expertinnen und Experten aus Bund, Ländern, Kommunen und öffentlichen Unternehmen befragt.

Nachdem wir uns im ersten Beitrag „Vergabeverfahren im Fokus“ mit dem Status quo der Vergabeverfahren beschäftigt haben und im zweiten Beitrag „Arbeiten in der Vergabestelle“ die operative Perspektive in den Vergabeorganisationen beleuchtet wurde, richtet sich der Blick nun auf das diesjährige Schwerpunktthema des Trendmonitors: Bürokratie und Regulatorik.

Dabei beantworten wir unter anderem folgende Fragen:

• Wie wird Bürokratie wahrgenommen?
• Welche Vor- und Nachteile ergeben sich für die Vergabe- und Beschaffungsstellen?
• Welche Auswirkungen hat Bürokratie auf die Vergabeverfahren?
• Welche wirksamen Maßnahmen gibt es, um Bürokratie abzubauen?

Ein Interview mit Anna-Sophia Herkenhoff (Leitung Stab Digitalisierung/CDO, Senatskanzlei Berlin) rundet den Blogbeitrag ab und liefert wertvolle Einblicke in die Praxis sowie eine fundierte Einordnung der Studienergebnisse aus der Perspektive des Berliner Vergabewesens.

Kapitel 3: Bürokratie und Regulatorik – zwischen Handlungsrahmen und Effizienzverlust

Wie bereits in der ersten Auflage der Trendmonitor-Studie aus dem Jahr 2023 wurde auch in der aktuellen Erhebung das Themenfeld Bürokratie und Regulatorik als die größte zukünftige Herausforderung benannt. Vor diesem Hintergrund wurde diesem Themenbereich im diesjährigen Trendmonitor ein eigener Schwerpunkt gewidmet.

Zu Beginn der Befragung wurden die Teilnehmenden gebeten, ihre Wahrnehmung von Bürokratie und Regulatorik insgesamt zu bewerten. Die Ergebnisse zeigen ein ambivalentes Bild. Einerseits werden zentrale Vorteile deutlich, andererseits treten auch klare negative Effekte hervor.

Bürokratie als strukturgebender Rahmen

Blickt man zunächst auf die positiven Aspekte, so wird insbesondere die sicherheitsbezogene Dimension von Bürokratie hervorgehoben. Eine Mehrheit der Teilnehmenden verbindet Bürokratie mit Rechtssicherheit (83%), Transparenz (79%) und einer hohen Berechenbarkeit von Entscheidungen (73%).

Damit wird Bürokratie als ein strukturgebender Rahmen wahrgenommen, der ein „sicheres Spielfeld“ schafft und Orientierung im Vergabeprozess bietet (siehe Abb. 19).

Diese Einschätzung spiegelt sich auch in der Bewertung konkreter Vergabeeffekte wider. Vor allem, dass Bürokratie klare Handlungsrahmen vorgibt und Entscheidungsprozesse nachvollziehbar macht, wird positiv hervorgehoben. Demgegenüber wird ein Beitrag zur Effizienzsteigerung deutlich kritischer bewertet. So erhält die Annahme, dass Bürokratie zu einer effizienteren und wirtschaftlicheren Beschaffung führt, von den Teilnehmenden am wenigsten Zustimmung (siehe Abb. 22).

Bürokratie als Belastung für Prozesse

Neben diesen Vorteilen wird von den Teilnehmenden auch eine Reihe von Nachteilen benannt. Am häufigsten werden eine zunehmende Überregulierung (85%), ein hoher Verwaltungsaufwand (90%) sowie eine eingeschränkte Flexibilität der Prozesse (86%) genannt.

In engem Zusammenhang damit steht die Wahrnehmung, dass bürokratische Anforderungen zu einer spürbaren Verlangsamung von Entscheidungs- und Beschaffungsprozessen (89%) führen (siehe Abb. 20 – Trendmonitor 2025 S. 25).

Insbesondere der Aspekt der Zeitverzögerung sticht dabei heraus. Die Teilnehmenden berichten, dass Vergabeverfahren durch bürokratische Anforderungen häufig später abgeschlossen werden können als geplant (siehe Abb. 21). Damit liefern die Ergebnisse gleichzeitig eine Erklärung für die im ersten Kapitel beschriebenen Komplikationen im laufenden Beschaffungsprozess, etwa Verzögerungen oder wiederholte Verfahren.

Auswirkungen auf die Teilnahme am Wettbewerb

Ein weiterer zentraler Punkt betrifft die Auswirkungen von Bürokratie auf die Attraktivität öffentlicher Ausschreibungen. Die Ergebnisse zeigen, dass ein hohes Maß an Bürokratie dazu beiträgt, dass sich weniger Unternehmen an Ausschreibungen beteiligen (siehe Abb. 21).

Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund kritisch, dass die öffentliche Beschaffung gezielt auch kleine und mittlere Unternehmen sowie Start-ups ansprechen soll. Wenn Verfahren als zu komplex oder zu langwierig wahrgenommen werden, kann dies die Teilnahme zusätzlich erschweren.

Bürokratie wirkt damit nicht nur intern belastend, sondern hat auch direkte Auswirkungen auf den Wettbewerb und die Marktattraktivität öffentlicher Aufträge.

Ansatzpunkte zur Reduzierung von Bürokratie

Vor diesem Hintergrund stellt sich abschließend die Frage, wie Bürokratie und Regulatorik reduziert werden können. Die Teilnehmenden haben hierzu verschiedene Maßnahmen bewertet, die insgesamt überwiegend positiv eingeschätzt werden.

Den größten Hebel sehen die Befragten in der Verbesserung interner Abläufe. Insbesondere mehrstufige Genehmigungsprozesse gelten als zentrale Ursache für Verzögerungen. Viele Verfahren durchlaufen mehrere Abstimmungs- und Entscheidungsebenen, bevor ein Beschluss gefasst werden kann.

Hier wird der Wunsch nach schlankeren Prozessen, klareren Zuständigkeiten und mehr Entscheidungsfreiheit auf operativer Ebene deutlich (siehe Abb. 23).

Darüber hinaus wird eine weitere Vereinfachung der regulatorischen Rahmenbedingungen als sinnvoll erachtet. Gerade im Bereich der Direktvergabe werden die bereits erhöhten Wertgrenzen in der Praxis aktiv genutzt und als Entlastung wahrgenommen. Viele Teilnehmende erhoffen sich durch weitere Anpassungen eine zusätzliche Reduktion bürokratischer Aufwände (siehe Abb. 23).

Zuletzt wird auch die Schaffung eines zentralen Vergabeportals als eine bürokratiereduzierende Maßnahme genannt. Ein solches Portal könnte dazu beitragen, die Nutzung verschiedener Plattformen zu verringern und sowohl für Vergabestellen als auch für Bieter den administrativen Aufwand zu verkleinern. Zugleich könnte es die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen erleichtern, indem Informationen und Nachweise zentral bereitgestellt bzw. aus vorherigen Vergabeverfahren übernommen werden (siehe Abb. 23).

Fazit: Ein Spannungsfeld mit klaren Handlungsfeldern

Die Ergebnisse des Schwerpunktthemas zeichnen ein differenziertes Bild von Bürokratie und Regulatorik in der öffentlichen Beschaffung. Bürokratie wird von den Teilnehmenden nicht ausschließlich negativ bewertet, sondern erfüllt wichtige Funktionen für die eigene Arbeit. Gleichzeitig zeigen sich jedoch auch klare Nachteile, die sich sowohl auf die internen Abläufe als auch auf die Attraktivität von Vergabeverfahren auswirken. Insbesondere zeitliche Verzögerungen, hohe Aufwände und komplexe Prozesse werden als zentrale Herausforderungen benannt.

Die hohe Zustimmung zu möglichen Maßnahmen zur Reduzierung von Bürokratie zeigt jedoch auch, dass es konkrete Ansatzpunkte für Verbesserungen gibt. Vor allem in den Bereichen interne Prozesse, regulatorische Vereinfachung und Digitalisierung sehen die Teilnehmenden Potenziale, um die öffentliche Beschaffung effizienter und attraktiver zu gestalten.

Einblicke aus der Vergabecommunity – Interview mit Anna-Sophia Herkenhoff (Leitung Stab Digitalisierung/CDO, Senatskanzlei Berlin)

Liebe Frau Herkenhoff, danke, dass Sie sich die Zeit für dieses Gespräch nehmen. Gemeinsam möchten wir einen Blick auf die Ergebnisse des Trendmonitors „Öffentliche Vergabe und Beschaffung“ 2025 werfen und freuen uns, dass Sie Ihre Erfahrungen und Perspektiven aus Berlin mit uns teilen.

Die Studienergebnisse zur Bewertung von Bürokratie zeichnen ein gemischtes Bild: Einerseits sorgt Bürokratie für Rechtssicherheit und Transparenz, andererseits wird sie häufig als Effizienzhemmnis wahrgenommen.

F: Wo sehen Sie im Vergabealltag den größten Nutzen von Bürokratie und wo schlägt sie aus Ihrer Sicht in unnötigen Aufwand um?

A: Bürokratie im Beschaffungswesen ist kein Selbstzweck. Sie beschreibt etwa Verfahrensanforderungen, Dokumentationsvorgaben und Zuständigkeiten, deren Einhaltung Rechtssicherheit, Transparenz und faire Wettbewerbsbedingungen schaffen. Das ist für öffentliche Auftraggeber wichtig, dient am Ende auch der Wirtschaft. Mit der Bürokratie wird ein verlässlicher Rahmen für nachvollziehbare Entscheidungen und der verantwortungsvolle Umgang mit Haushaltsmitteln sichergestellt.

In unnötigen Aufwand schlägt die Bürokratie indes dort um, wo interne Prozesse unnötig komplex, doppelt oder gar unverhältnismäßig werden. Denken wir beispielsweise nur daran, dass Beschaffungsverfahren nicht selten (überwiegend) analog abgebildet werden und es – zumindest gegenwärtig im Land Berlin – nur ansatzweise harmonisierte Vergabeverfahren gibt. Das heißt spürbarer Mehraufwand und Verzögerung für die Verwaltung und geringe Attraktivität für die Wirtschaft. Das belegt die Studie „Trendmonitor 2025“ ja auch im Allgemeinen.

Mit Blick auf die Auswirkungen von Bürokratie auf Vergabe- und Beschaffungsverfahren werden insbesondere Zeitverzögerungen als größter negativer Effekt genannt, die u. a. häufig durch interne Prozesse entstehen.

F: Warum sind gerade interne, mehrstufige Genehmigungsprozesse so häufig ein Bremsklotz, obwohl sie meist nicht rechtlich vorgeschrieben sind?

A: Unnötige Verzögerungen entstehen weniger durch das Vergaberecht und den sonstigen (rechtlichen) Vorgaben an sich. Mehrstufige Genehmigungsprozesse begründen sich etwa in der „hierarchischen“ Freigabe und zwar aus unterschiedlichen Bereichen, etwa (zentrale) Vergabestelle, Haushaltsbereich, Datenschutz, etc. Diese sind für sich genommen sinnvoll, wirken gleichwohl oft (unnötig) verzögernd, was wiederum – wie auch die Studie belegt – Raum für innovative Ansätze nimmt. Das liegt etwa an mangelnder Digitalisierung, nicht effizienten Strukturen und vielleicht auch manchmal daran, dass die Strukturen nicht immer auf ihre Sinnhaftigkeit überprüft werden. Wir alle kennen: „Das haben wir schon immer so gemacht.“

Zur Reduzierung von Bürokratie sehen die Studienteilnehmenden den größten Hebel in verbesserten internen Abläufen, Standardisierung und Digitalisierung.

F: Welche konkreten Maßnahmen könnten öffentliche Auftraggeber kurzfristig umsetzen, um Bürokratie abzubauen und damit Vergabeverfahren spürbar zu vereinfachen bzw. zu beschleunigen?

A: Kurzfristig liegt der größte Hebel in der eigenen Organisation. Damit öffentliche Auftraggeber hier effizienter agieren können, würden schon einfache Maßnahmen helfen. Man denke zum Beispiel an:

• die Digitalisierung von Prozessen, sodass die Weitergabe von „Handakten“ per Hauspost entfällt. Im Land Berlin wird flächendeckend die Digitale Akte eingeführt.
• die Beschaffung als „Projekt“ und nicht als reinen Verwaltungsprozess zu verstehen, sodass alle Stakeholder von Beginn an einbezogen werden.
• die Harmonisierung und zentrale Bereitstellung von Beschaffungsunterlagen, damit nicht immer alles von „Null an“ entwickelt/erstellt werden muss; bestenfalls digital und mit KI unterstützt.
• die Förderung „mutiger Entscheidungen“ von Mitarbeitenden, um neue Wege zu ermöglichen.

Viele Befragte berichten zudem, dass Bürokratie das Interesse von Unternehmen an öffentlichen Ausschreibungen verringert.

F: Wie wichtig ist aus Ihrer Sicht eine gezielte Reduzierung von Bürokratie, um die öffentliche Beschaffung langfristig attraktiv für Auftragnehmer zu halten?

A: Wenn Verfahren zu aufwendig, zu lang und schwer verständlich sind, verzichten Unternehmen auf eine Teilnahme. Das betrifft besonders kleinere und mittlere Unternehmen, aber eben auch Unternehmen im Allgemeinen. Auch das belegt die Studie anschaulich. Um die öffentliche Beschaffung wieder attraktiv für die Wirtschaft zu machen, ist die sinnvolle und wirkungsorientierte Reduzierung von Bürokratie sicher ein geeigneter, wenngleich keineswegs einziger Weg.

Aus der belastbaren Erfahrung im Land Berlin können Effizienzgewinne und die Attraktivitätssteigerung für die Wirtschaft im Wege der ganzheitlichen Modernisierung der Verwaltung einschließlich des Vergabewesens erzielt werden. Daran arbeiten wir im Land Berlin.

• Mitarbeitende sind die wertvollste Ressource der Verwaltung, ihr Wissen und ihre Vorschläge, Dinge besser zu gestalten, sollen im Land Berlin noch besser genutzt werden. Diesen Schatz zu heben, ist zuvörderst Aufgabe von Führungskräften. Zugleich soll die Berliner Verwaltung für Bürger ebenso wie Unternehmen effizienter werden. Mit der vom aktuellen Senat von Berlin und aller demokratischen Fraktionen im Abgeordnetenhaus beschlossenen Verwaltungsreform ist die notwendige Rahmensetzung erfolgt. Die Zuständigkeiten wurden klar definiert, die Steuerung innerhalb der Berliner Verwaltung optimiert und der Rahmen für mehr Bürgerorientierung sowie den erforderlichen Kulturwandel in der Verwaltung gelegt.

• Mit der Vergabestrukturreform als Teil der Verwaltungsreform soll zudem das Beschaffungswesen im Bereich Liefer- und Dienstleistungen im Land Berlin modernisiert und zeitgemäß organisiert werden. Die mit der Studie herausgearbeiteten „Stellschrauben“ gelten ganz ähnlich auch für Berlin. Deshalb sollen etwa Verfahren und Prozessen digitalisiert werden, landesweite Bedarfe gebündelt von einer konkreten Stelle beschafft werden, Beschaffungsunterlagen harmonisiert werden ebenso wie der Markt gezielt eingebunden werden – zur Entlastung der Verwaltungsmitarbeitenden ebenso wie der Wirtschaft und gleichzeitig zur Steigerung des Wettbewerbs. Dabei bezieht das Land Berlin auch die Entwicklungen auf Bundesebene hinsichtlich des Digitalen Marktplatzes des Bundesministeriums für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS) in die Überlegungen mit ein.

Vielen Dank Frau Herkenhoff für die Einblicke in Ihren Arbeitsalltag und für die anschauliche Einordnung der Studienergebnisse.

What‘s next?

Dies war der dritte und letzte Beitrag unserer Reihe zum Trendmonitor „Öffentliche Vergabe und Beschaffung“ 2025 auf dem DVNW-Vergabeblog.

Wenn Sie die vorherigen Blogbeiträge noch einmal nachlesen möchten:

• „Vergabeverfahren im Fokus“
• „Arbeiten in der Vergabestelle“

Bei Fragen zu den Inhalten der Studie stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung. Wir freuen uns darüber hinaus, wenn wir Sie auch künftig als Teilnehmende an der Weiterentwicklung des Trendmonitors begrüßen dürfen.

Haben wir Ihr Interesse geweckt? Die vollständige Studie können Sie kostenlos bei Hays downloaden:

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Zu den Autor:innen

Franziska Otte ist Politikwissenschaftlerin und Referentin für Öffentliches Auftragswesen sowie Vergaberecht beim Deutschen Vergabenetzwerk (DVNW). Sie analysiert aktuelle rechtliche und politische Entwicklungen im Vergaberecht und angrenzenden Themenbereichen und bereitet diese für die Mitglieder verständlich auf. Zudem pflegt sie Kontakte zu Entscheidungstragenden aus Politik, Wirtschaft und Verwaltung und identifiziert Sprecherinnen und Sprecher für die Veranstaltungen des DVNW. Sie betreut außerdem die Arbeitskreise des DVNW fachlich und organisatorisch und fungiert als Ansprechpartnerin nach außen.

Nikolas Balhorn ist Politik- und Wirtschaftswissenschaftler und bei der Hays AG als Senior Consultant Public Services im unternehmenseigenen Ausschreibungsmanagement tätig. In dieser Rolle berät er interne Entscheidungsträger zu Entwicklungen im öffentlichen Sektor und wirkt aktiv an der strategischen Geschäftsfeldentwicklung von Hays mit. Er ist Mitautor der Studienreihe Trendmonitor „Öffentliche Vergabe und Beschaffung“ und berichtet regelmäßig aus Bieterperspektive in Workshops und Vorträgen über aktuelle Entwicklungen im Vergabe- und Beschaffungswesen.

Hinweis der Redaktion

Dieser Artikel ist ein gesponserter Beitrag im Rahmen der Fördermitgliedschaft beim Deutschen Vergabenetzwerk (DVNW).