Beschleunigung mit Nebenwirkungen – VOB/A-EU und -VS 2026 (Teil I)

Was wirklich neu ist und was nur nachgezogen wird, zeigt sich am besten entlang des Vergabeverfahrens. Der Beitrag folgt diesem Ablauf in zwei Teilen. Teil I reicht von der Veröffentlichung über den Zuschnitt des Auftrags bis zu den fertigen Vergabeunterlagen. Teil II behandelt die Eignungsprüfung, Angebotsöffnung und Nachforderung, Aufhebung und Zuschlag sowie die besonderen Änderungen der VOB/A-VS.

I. Veröffentlicht, aber noch nicht anwendbar

Am 24. August 2026 wurden die Neufassungen der Abschnitte 2 und 3 der VOB/A im Bundesanzeiger bekannt gemacht. Sie betreffen Bauvergaben oberhalb der EU-Schwellenwerte sowie verteidigungs- und sicherheitsspezifische Bauaufträge. Der erste Abschnitt gehört nicht zu dieser Neufassung.

Anwendbar sind die beiden Abschnitte damit noch nicht. § 2 VgV und § 2 Abs. 2 VSVgV verweisen statisch auf die bisherige Fassung. Erst wenn diese Verweisungen angepasst sind, werden die VOB/A-EU 2026 und die VOB/A-VS 2026 verbindlich. Ein entsprechender Verordnungsentwurf liegt bereits vor. Da die Aktualisierung auf Grundlage des § 113 Abs. 2 GWB ohne Zustimmung des Bundesrates erfolgen kann, ist mit einer zeitnahen Inkraftsetzung zu rechnen.

Abwarten sollte die Praxis trotzdem nicht. Vergabestellen müssen Formblätter, Handbücher und Prüfungsabläufe anpassen. Bieter müssen sich auf spätere Anforderungen von Eignungsbelegen und kurze Reaktionszeiten einstellen. Denn die Neufassungen beseitigen Bürokratie nicht einfach, sondern verlagern Entscheidungen. Beim Zuschnitt des Auftrags und in der Leistungsbeschreibung wächst die Verantwortung, während Nachweise später geprüft werden sollen. Im Verteidigungsbereich wird Geschwindigkeit zudem teilweise mit weniger unmittelbarem Wettbewerb und mehr Risiko auf Bieterseite erkauft.

II. Vor der Ausschreibung – wie groß darf der Auftrag werden?

Die folgenreichsten Entscheidungen fallen vor der Bekanntmachung. Was wird als ein Auftrag behandelt, wie wird der Markt einbezogen und welche Leistungen werden getrennt vergeben. Nicht alles, was dabei anders formuliert ist, ändert die Rechtslage. Und nicht alles, was beschleunigen soll, verbessert den Wettbewerb.

1. Planung bleibt Planung – oder wird sie beim Schwellenwert zum Bau?

§ 1 EU Abs. 1 VOB/A-neu zieht den bereits in § 103 Abs. 3 GWB geänderten Bauauftragsbegriff nach. Nach § 1 EU Abs. 1 VOB/A-alt waren Bauaufträge Verträge über die Ausführung oder die „gleichzeitige Planung und Ausführung“. Künftig genügt die Ausführung oder „sowohl die Planung als auch die Ausführung“. Neu ist der Wegfall des Wortes „gleichzeitig“.

Das ist keine redaktionelle Petitesse. Die Änderung soll das im Burgi-Gutachten vom Februar 2024 entwickelte alternative Beschaffungskonzept absichern. Danach sollen Planungs- und Bauleistungen bei der Schwellenwertberechnung als einheitlicher Bauauftrag behandelt werden können, obwohl sie zeitlich nacheinander, in verschiedenen Losen, in unterschiedlichen Vergabeverfahren und möglicherweise an verschiedene Unternehmen vergeben werden.

Die praktische Wirkung ist erheblich. Werden die Planungsleistungen für ein kommunales Vorhaben mit 400.000 Euro und die Bauleistungen mit 4,5 Millionen Euro veranschlagt, überschreitet die Planung für sich genommen den Dienstleistungsschwellenwert. Planung und Bau bleiben zusammen aber unter dem Bauauftragsschwellenwert von 5,404 Millionen Euro. Nach dem alternativen Beschaffungskonzept könnte die Planung deshalb national vergeben werden.

Mit einem klassischen Planungs- und Bauauftrag hat das wenig zu tun. Beauftragt die Vergabestelle einen Generalunternehmer mit Planung und Bauausführung, umfasst derselbe Vertrag tatsächlich beide Leistungen. Wird die Planung dagegen gesondert an ein Planungsbüro vergeben und die Ausführung später an andere Unternehmen, liegen mehrere Verträge mit unterschiedlichen Leistungsgegenständen vor. Der Planungsvertrag enthält keine Bauausführung. Ein gedankliches Projektdach ändert daran nichts.

Auch der funktionale Zusammenhang trägt die Konstruktion nicht. Planungen werden beauftragt, weil später gebaut werden soll. Das ist keine vergaberechtliche Besonderheit, sondern ihr Zweck. Häufig sind bei Vergabe der Planung zudem Ausführung, Finanzierung, Loszuschnitt und sogar die Realisierungsentscheidung noch offen. Soll der nahezu immer bestehende Zusammenhang trotzdem für den höheren Bauauftragsschwellenwert genügen, fehlt jedes belastbare Abgrenzungskriterium. Den Planungsvertrag vorsorglich zum Bestandteil eines erst später konturierten Bauauftrags zu erklären, ist keine Gesamtbetrachtung, sondern vergaberechtliche Vorratshaltung.

Die Vergabestelle darf Planung und Ausführung getrennt oder gemeinsam beschaffen. Die Freiheit der Beschaffungsform ist aber keine Freiheit bei der Wahl des Schwellenwerts. Ein gesonderter Planungsauftrag bleibt ein Dienstleistungsauftrag und ist oberhalb des Dienstleistungsschwellenwerts EU-weit auszuschreiben. Sprachliche Umetikettierung ändert daran nichts.

Das Burgi-Konzept mag politisch gewollt sein. Rechtssicher wird es dadurch nicht. Vergabestellen, die eigenständige Planungsaufträge unter Berufung auf den Bauauftragsschwellenwert nur national vergeben, riskieren ein Nachprüfungsverfahren und bei geförderten Vorhaben zusätzlich die Rückforderung von Fördermitteln.

2. Markterkundung mit neuen Themen, aber ohne neue digitale Befugnis

Weniger spektakulär, aber praktisch sinnvoller fällt die Änderung der Markterkundung aus. § 2 EU Abs. 7 VOB/A-neu nennt soziale und umweltbezogene Aspekte, Kreislaufwirtschaft, Qualität und Innovation. Neu ist ihre Aufnahme in den Wortlaut, nicht ihre Zulässigkeit. Die Regelung gibt aber ein sinnvolles Signal, Nachhaltigkeit und Innovation schon bei der Bestimmung des Beschaffungsgegenstands mitzudenken und nicht erst kurz vor der Wertung als dekoratives Zuschlagskriterium anzuhängen.

Die ebenfalls erwähnte elektronische Durchführung ist überhaupt nicht neu. E-Mail-Anfragen, Videokonferenzen, Onlinefragebögen und digitale Marktdialoge brauchten auch bislang keine besondere Erlaubnis.

Vor einer Gebäudesanierung kann die Vergabestelle etwa ermitteln, welche wiederverwendbaren Baustoffe und Rücknahmesysteme verfügbar sind. Wer den Markt befragt, lässt potenzielle Bieter allerdings mittelbar an der späteren Leistungsbeschreibung mitarbeiten. Die Merkmale eines präsentierten Systems dürfen deshalb nicht ungeprüft zu Mindestanforderungen werden. Sonst wird aus Markterkundung schnell Lock-in. Richtig eingesetzt verhindert sie marktferne Anforderungen. Schlecht eingesetzt liefert sie dem bevorzugten Anbieter die Ausschreibung gleich mit.

3. Losaufteilung neu sortiert und punktuell aufgeweicht

Was der Markt leisten kann, führt unmittelbar zur nächsten Frage. Welche Leistungen werden einzeln und welche gemeinsam vergeben. Die Vorschriften werden zunächst nur neu verteilt. Der Losgrundsatz steht in § 5a EU VOB/A-neu, die Loslimitierung in § 5b EU VOB/A-neu. Teil- und Fachlose, eine Zusammenfassung aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen und objektive Zuteilungsregeln bei einer Zuschlagslimitierung gab es bereits. Neue Paragraphen machen noch keine neue Rechtslage.

Materiell relevant ist § 5a EU Abs. 3 VOB/A-neu. Die Vorschrift bildet die bereits in § 97a Abs. 3 GWB eingeführte Möglichkeit ab, Lose bei bestimmten großen Infrastrukturvorhaben auch aus zeitlichen Gründen zusammen zu vergeben. Der Auftragswert muss mindestens das Zweifache des jeweiligen EU-Schwellenwerts erreichen. Bei Bauaufträgen sind dies derzeit 10,808 Millionen Euro. Außerdem muss das Vorhaben aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität finanziert werden oder bestimmte Eisenbahn-, Bundesfernstraßen-, Bundeswasserstraßen- oder Flugplatzinfrastrukturen betreffen.

Eine allgemeine Ausnahme für eilige Bauprojekte ist das nicht. Der Neubau einer kommunalen Schule darf nicht allein deshalb als Gesamtvergabe ausgeschrieben werden, weil der Fertigstellungstermin politisch zugesagt wurde oder die Koordination mehrerer Gewerke lästig erscheint. Auch bei den erfassten Infrastrukturvorhaben muss die Vergabestelle dokumentieren, weshalb eine losweise Vergabe den maßgeblichen Termin konkret gefährden würde. Der Wunsch nach nur einem Vertragspartner ist noch kein Zeitgrund.

Aus mittelständischer Sicht bleibt die Öffnung problematisch. Große Leistungspakete verdrängen Fachunternehmen häufig in die Rolle des Nachunternehmers. Weniger Einzelvergaben bedeuten auch nicht automatisch niedrigere Kosten. Weniger Wettbewerb, Risikoaufschläge und spätere Nachträge können die vermeintliche Beschleunigung teuer machen.

§ 5a EU Abs. 5 VOB/A-neu erlaubt zwar, den Auftragnehmer zur besonderen Berücksichtigung kleiner und mittlerer Unternehmen bei Unteraufträgen zu verpflichten. Das bildet § 97a Abs. 5 GWB ab, ersetzt aber kein Fachlos. Mittelstandsschutz in der Nachunternehmerkette ist Mittelstandsschutz zweiter Klasse.

III. Durchführung des Vergabeverfahrens – neue Namen auf der Bieterliste

Ist der Auftrag zugeschnitten, entscheidet die Verfahrensgestaltung darüber, wer überhaupt eine Chance auf ihn erhält. § 3b EU Abs. 3 Nr. 4 VOB/A-neu nimmt dafür das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb in den Blick. Die Vergabestelle soll zwischen den unmittelbar zur Angebotsabgabe aufgeforderten Unternehmen wechseln und in geeigneten Fällen junge sowie kleine und mittlere Unternehmen berücksichtigen.

Neu sind das Rotationsprinzip und die Benennung junger Unternehmen und des Mittelstands. Die Ausnahmegründe für den Verzicht auf einen Teilnahmewettbewerb werden dagegen nicht erweitert. Ob das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb überhaupt zulässig ist, richtet sich weiterhin nach § 3a EU Abs. 3 VOB/A-neu.

Das Anliegen ist richtig. Wo keine öffentliche Aufforderung stattfindet, entscheidet allein die Vergabestelle, wer von dem Auftrag erfährt. Werden bei jeder Gelegenheit dieselben drei bekannten Unternehmen angesprochen, bleibt der Wettbewerb formal vorhanden und praktisch im geschlossenen Kreis. Vergabestellen sollten ihre Unternehmenslisten deshalb regelmäßig aktualisieren und nicht reflexartig bei den Stammauftragnehmern anrufen.

Besonders bissig ist die Regelung allerdings nicht. Ein Unternehmen hat keinen Anspruch auf Einladung. Die Vergabestelle muss auch nicht gesondert begründen, weshalb sie den Wechsel unterlässt. Mittelstandsförderung ohne Einladungspflicht und ohne effektiven Rechtsschutz bleibt vor allem ein freundlicher Appell an diejenigen, die ohnehin auswählen dürfen.

Gleichbehandlung, Wettbewerb und Dokumentation gelten trotzdem. Wer stets dieselben Unternehmen auswählt, sollte erklären können, welche anderen geeigneten Anbieter geprüft wurden. „Keine Begründung erforderlich“ ist keine Einladung zur Pflege eines vergaberechtlichen Freundeskreises.

Die Öffnung des Bieterkreises nützt allerdings wenig, wenn die Vergabeunterlagen innovative oder mittelständische Lösungen anschließend wieder aussperren. Damit rückt die Leistungsbeschreibung ins Zentrum.

IV. Leistungsbeschreibung und Vergabeunterlagen – weniger erschöpfend, aber nicht weniger anspruchsvoll

1. Ein gestrichenes Wort schließt keine Planungslücke

§ 7 EU Abs. 1 VOB/A-neu verlangt keine „erschöpfende“ Leistungsbeschreibung mehr. Das ist als Wortlautänderung neu. Der materielle Maßstab bleibt jedoch bestehen. Die Leistung muss so eindeutig beschrieben sein, dass alle Unternehmen sie im gleichen Sinne verstehen und sicher kalkulieren können. Preisbeeinflussende Umstände sind anzugeben und ungewöhnliche Wagnisse zu vermeiden.

Die Streichung eines Adjektivs repariert deshalb keine unfertigen Vergabeunterlagen. Ein unbekanntes Leitungsnetz wird nicht dadurch kalkulierbar, dass die Beschreibung weniger erschöpfend sein darf. Bei der Sanierung eines Bestandsgebäudes kann die Vergabestelle erkennbare Risiken durch Schadstoffe, Leitungsverläufe oder statische Besonderheiten nicht pauschal dem Auftragnehmer zuschieben. Vorhandene Erkenntnisse müssen in die Unterlagen. Nicht abschließend aufklärbare Verhältnisse benötigen zumindest eine klare und kalkulierbare Risikozuweisung.

Für Bieter ändert sich daran wenig. Bleiben Leistungsumfang oder Risikoverteilung unklar, muss weiterhin vor Ablauf der Angebotsfrist nachgefragt und gegebenenfalls gerügt werden. § 7 EU Abs. 1 VOB/A-neu senkt den sprachlichen Anspruch. Den Anspruch an eine vergleichbare und verlässlich kalkulierbare Leistungsbeschreibung senkt er nicht.

2. Barrierefreiheit wird in den technischen Spezifikationen konkret

§ 7a EU Abs. 1 Nr. 5 VOB/A-neu nimmt die Barrierefreiheitsanforderungen des Anhangs I der Richtlinie (EU) 2019/882 als verbindliche Zugänglichkeitserfordernisse auf. Neu ist die konkrete Verknüpfung im Text der VOB/A, nicht die unionsrechtliche Verpflichtung. Relevant wird sie etwa, wenn bei einem Bahnhofsumbau Fahrkartenautomaten oder Selbstbedienungsterminals mitbeschafft werden. Dann genügt keine baulich barrierefreie Station mit unbedienbarer Technik. Vergabestellen müssen den Anwendungsbereich schon bei der Vorbereitung prüfen. Für Bieter wird Barrierefreiheit zur geschuldeten Leistung und nicht zur wohlmeinenden Zusatzwertung.

3. Nebenangebote verlangen eine vollständige Entscheidung

§ 8 EU Abs. 2 VOB/A-neu verlangt die Angabe, ob Nebenangebote zugelassen, vorgeschrieben oder ausgeschlossen werden. Fehlt die Angabe, sind sie nicht zugelassen. Werden Nebenangebote zugelassen oder vorgeschrieben, müssen Mindestanforderungen und Einreichungsweise festgelegt werden.

Nebenangebote mussten auch nach § 8 EU Abs. 2 VOB/A-alt zugelassen werden. Neu ist daher kein allgemeines Recht auf abweichende Lösungen, sondern die vollständige Entscheidungsformel. Schreibt eine Kommune bei einer Schulsanierung eine bestimmte Heiztechnik konstruktiv aus, kann ein Bieter ein wirtschaftlicheres Energiesystem nur über ein zugelassenes Nebenangebot anbieten. Wer in der Markterkundung begeistert nach Innovationen fragt und Nebenangebote anschließend gedankenlos ausschließt, beendet den gerade eröffneten Wettbewerb gleich wieder.

4. Energieeffizienz zieht sich durch das gesamte Verfahren

Die größte materielle Änderung der Vergabeunterlagen steckt in § 8c EU VOB/A-neu. § 8c EU VOB/A-alt griff nur ein, wenn energieverbrauchsrelevante Waren, technische Geräte oder Ausrüstungen wesentlicher Bestandteil der Bauleistung waren. Der neue Anwendungsbereich ist breiter und unterscheidet nach den unionsrechtlichen Vorgaben für die jeweilige Produktgruppe.

Je nach Produkt müssen bestimmte Energieeffizienzklassen, unionsrechtliche Referenzwerte oder grundsätzlich das höchste Leistungsniveau verlangt werden. Bei einer Gebäudesanierung muss die Vergabestelle deshalb für Wärmepumpen, Lüftungsgeräte oder Beleuchtung prüfen, welche Anforderungen für die jeweilige Produktgruppe gelten und welche Produkte tatsächlich verfügbar sind. Neu sind vor allem die breitere Reichweite und die stärkere Differenzierung der Vorgaben.

Angaben zum Energieverbrauch und gegebenenfalls zu den Lebenszykluskosten verlangte bereits § 8c EU Abs. 3 VOB/A-alt. Auch die Berücksichtigung der Energieeffizienz bei der Wertung war in Absatz 4 schon vorgesehen. Das bleibt bestehen und wird nun in den erweiterten Regelungsansatz eingebettet. Eine Ausnahme kommt insbesondere in Betracht, wenn die Einhaltung der Anforderungen technisch nicht durchführbar ist. Die Bequemlichkeit, das bekannte Fabrikat weiterzuverwenden, genügt nicht. Unterschreitet ein Angebot eine als Mindestanforderung vorgegebene Effizienzklasse, droht nicht nur ein Punktabzug, sondern der Ausschluss.

Ökologisch ist das konsequent. Mit Vereinfachung hat es wenig zu tun. § 8c EU VOB/A-neu macht Energieeffizienz zu einer Aufgabe, die von der Markterkundung über die Leistungsbeschreibung bis in die Wertung reicht. Wer erst bei den Zuschlagskriterien daran denkt, ist zu spät.

V. Fazit

Mit den fertigen Vergabeunterlagen sind die wesentlichen Weichen des Verfahrens gestellt. Die erste Bilanz der Neufassung fällt gemischt aus. Manche Änderung setzt einen sinnvollen Akzent, vieles schreibt nur deutlicher fest, was bereits galt, und die neuen Spielräume für Gesamtvergaben drohen den Wettbewerb zu verengen, statt Verfahren lediglich zu beschleunigen. Ob wenigstens das Versprechen des Bürokratieabbaus eingelöst wird, zeigt sich erst nach Eingang der Angebote. Darum geht es in Teil II – bei der Eignungsprüfung, der Angebotsöffnung und Nachforderung, der Aufhebung und dem Zuschlag sowie den besonderen Änderungen der VOB/A-VS.

Annett Hartwecker

Rechtsanwältin und Fachanwältin für Vergaberecht Annett Hartwecker ist Partnerin der Kanzlei gunnercooke, Berlin. Sie verfügt über umfangreiche Erfahrung im Vergaberecht und Öffentlichen Recht. Sie berät sowohl öffentliche Auftraggeber als auch Bieter bei der Durchführung und Teilnahme an Vergabeverfahren in den Bereichen Bau, Lieferungen und Dienstleistungen. Ihr Beratungsspektrum umfasst die rechtssichere Erstellung von Vergabeunterlagen, die strategische Planung und Durchführung komplexer Ausschreibungen sowie die Vertretung in Vergabenachprüfungsverfahren. Darüber hinaus berät sie umfassend im Öffentlichen Recht.