Dieser Beitrag ist der erste Teil einer zweiteiligen Analyse. Teil 1 untersucht, welche Schutz- und Reaktionsrechte die Schweizer Rahmenverträge mit Microsoft, AWS, Oracle und Alibaba schaffen und wo ihre praktische Wirkung von Architektur, Konfiguration und Organisation abhängt. Teil 2 zeigt, wie die Schweiz diese Aufgaben institutionell aufgreift und welche Folgerungen sich daraus für öffentliche Cloud-Vergaben in Deutschland ableiten lassen.
Im Beschaffungsprojekt „Public Clouds Bund“ schloss die Schweizer Bundesverwaltung Rahmenverträge mit mehreren großen internationalen Cloud-Anbietern. Die veröffentlichten Vertragsfassungen nennen als ursprüngliches Vertragsende den 31. August 2026. Die Rahmenverträge wurden inzwischen bis August 2031 verlängert. Bezugsberechtigte Stellen können auf dieser Grundlage weiterhin die jeweils angebotenen Cloud-Leistungen abrufen. Die nachfolgende Analyse stützt sich auf diese veröffentlichten Vertragsfassungen.
Die Vertragswerke enthalten weitreichende staatsspezifische Regelungen. Gerade deshalb eignen sie sich besonders gut, um sichtbar zu machen, welche Steuerungs- und Schutzleistungen ein Cloud-Vertrag übernehmen kann und welche Aufgaben auch bei einer weitgehenden vertraglichen Absicherung bei der öffentlichen Hand verbleiben.
Die Schweizer Verträge als Anschauungsfall
Die Vertragspakete regeln unter anderem Amts- und Berufsgeheimnisse, Datenstandorte, Verschlüsselung, Audits, Unterauftragsverarbeiter, hoheitliche Herausgabeverlangen sowie Migration und Löschung. Auch die Eidgenössische Finanzkontrolle und die Datenschutzaufsicht werden in den Prüfregelungen berücksichtigt. Die Verträge sind deshalb weit mehr als eine unveränderte Übernahme globaler Anbieterbedingungen.
Ihre Schutzdichte macht zugleich eine Grenze sichtbar. Vertragsklauseln können Rechte sichern, Nachweise zugänglich machen, Fristen setzen und Reaktionen auf problematische Veränderungen ermöglichen. Welche Dienste eine Behörde tatsächlich nutzt, wo Daten und Sicherungskopien liegen und wer Schlüssel hält, entscheidet sich jedoch auch durch Architektur und Konfiguration. Dasselbe gilt für die Identitätsverwaltung und die Frage, ob ein Fachverfahren später in einer anderen Umgebung weiterbetrieben werden kann.
Der stabile Vertrag und die dynamische Cloud-Leistung
Ein Cloud-Vertrag besteht aus mehreren Schichten. Neben dem unterzeichneten Rahmenvertrag stehen Datenschutzvereinbarungen, Servicebeschreibungen, Sicherheitsregeln, Service Level Agreements, Listen der Unterauftragsverarbeiter und technische Portaldokumente. Diese Bestandteile haben unterschiedliche Rangfolgen und Änderungsmechanismen. Der rechtlich stabilste Text bildet daher nicht immer die Ebene ab, die den täglichen Betrieb am stärksten prägt.
Die Schweizer Verträge ordnen dieses Verhältnis auf unterschiedliche Weise. Microsoft verbindet den schriftlich stabilen Rahmen mit Regelungen zur Fortentwicklung einzelner Onlinedienste. Amazon nimmt bestimmte Policies, Dokumentationen und Service-Level-Dokumente vom allgemeinen Schriftformvorbehalt aus. Oracle verweist auf fortgeschriebene Service- und Sicherheitsdokumente. Alibaba sieht bei Änderungen von Unterauftragsverarbeitern Informationsfristen, Widerspruchsmöglichkeiten und als letzte Reaktion die Beendigung des betroffenen Abrufs vor.
Diese Regelungen begrenzen das Risiko, dass online veröffentlichte und vom Anbieter fortlaufend geänderte Bedingungen den vereinbarten Vertragsrahmen unbemerkt verändern. Sie ändern jedoch wenig daran, dass der Anbieter die Plattform und ihre Dienste technisch weiterentwickelt. Eine Mitteilung über geänderte Anbieterbedingungen schafft daher erst dann praktische Steuerungsfähigkeit, wenn die zuständige Stelle deren Auswirkungen auf die genutzten Dienste, Konfigurationen und Risiken bewertet und rechtzeitig über Akzeptanz, Einschränkung der Nutzung, Widerspruch oder Exit entscheidet.
Fünf Fragen, die über staatliche Handlungsfähigkeit entscheiden
Wer darf die Leistung verändern?
Cloud-Dienste müssen sich technisch und sicherheitsbezogen weiterentwickeln. Für die Vergabe kommt es daher auf eine belastbare Ausgangsbasis, definierte Mindestfunktionen und Sicherheitsniveaus, klare Informationswege und abgestufte Reaktionen an. Entscheidend ist, welche Dokumente geändert werden dürfen, wie weit die Änderung reichen kann und ob eine nachteilige Entwicklung verhindert, ausgeglichen oder nur mit einer Kündigung beantwortet werden kann.
Wer trägt welche Aufgaben und Risiken?
Die Verträge verteilen wirtschaftliche Risiken, während die Behörde für die Rechtmäßigkeit, Sicherheit und Verfügbarkeit ihrer Verwaltungsleistung verantwortlich bleibt. Die Haftungsmodelle unterscheiden sich deutlich. Bei Microsoft sind zentrale Parameter in der veröffentlichten Fassung geschwärzt. Amazon, Oracle und Alibaba arbeiten mit unterschiedlich ausgestalteten Obergrenzen und Ausschlüssen. Selbst ein weitergehender Ersatzanspruch könnte ein ausgefallenes Identitätssystem oder ein nicht fortführbares Fachverfahren im Krisenmoment jedoch nicht ersetzen.
Hinzu kommt die geteilte Verantwortung der Cloud. Je nach Servicemodell schützt der Anbieter Infrastruktur und Plattformkomponenten, während der Kunde etwa Dienstwahl, Konfiguration, Identitäten, Berechtigungen, Daten, Schlüssel und Protokollierung verantwortet. Vor dem Zuschlag muss deshalb feststehen, welche Aufgaben bei der Behörde verbleiben und wer sie mit welchen Zugängen, Kenntnissen und Ressourcen wahrnimmt.
Was ermöglichen Audits tatsächlich?
Die Schweizer Verträge enthalten teilweise weitgehende Prüfregelungen. Drittberichte bilden häufig den Ausgangspunkt, während vertiefte Prüfungen bei bestimmten Anlässen möglich sind. Daraus folgt eine wichtige Unterscheidung. Ein Bericht schafft einen Nachweis für einen bestimmten Zeitraum und Prüfungsmaßstab. Ein Audit erweitert die eigene Prüfbarkeit. Beides vermittelt noch kein Recht, die Plattformarchitektur oder die Produktentwicklung selbst zu bestimmen. Vergabestellen sollten daher für jeden Nachweis klären, welche Entscheidung er tragen soll, wer ihn bewertet und welche Folge an eine Abweichung anknüpft.
Wo liegen die Daten und wer kann auf sie zugreifen?
Je nach Anbieter eröffnen die Verträge unterschiedliche Möglichkeiten, Datenregionen zu wählen, Schlüssel kundenseitig zu verwalten und Zugriffe zu protokollieren. Alibaba erlaubt etwa länderspezifische Vorgaben und eine ausschließlich kundenseitige Kontrolle des Hauptschlüssels. Microsoft sagt für entsprechend konfigurierte Azure-Kerndienste die Speicherung ruhender Kundendaten in der gewählten Großregion zu, weist aber auf abweichende Regeln einzelner Dienste und Sicherungen hin.
Der Datenstandort beantwortet damit nur einen Teil der Schutzfrage. Zusätzlich ist zu prüfen, wer im Klartext zugreifen kann, welchen Rechtsordnungen beteiligte Unternehmen und Personen unterliegen, wo die Schlüssel liegen und wie administrative Zugriffe freigegeben werden. Die vertragliche Option entfaltet ihre Wirkung erst, wenn der gewählte Dienst sie unterstützt und die Behörde sie technisch sowie organisatorisch beherrscht.
Kann die Verwaltung tatsächlich wechseln?
Alle vier Vertragspakete regeln Datenrückgabe, Löschung und Beendigung. Besonders anschaulich verlangt Alibaba einen Export in einem strukturierten und maschinenlesbaren Format und sieht regelmäßige Tests der Sicherungs- und Wiederherstellungsfunktion vor. Unterstützung bei der eigentlichen Migration wird gesondert vereinbart und vergütet.
Damit wird der Unterschied zwischen Daten-Exit und System-Exit sichtbar. Ein Datenexport allein stellt noch keine betriebsfähige Ersatzumgebung mit passenden Infrastrukturdefinitionen, Identitätsmodellen, Netzwerkkonfigurationen, Überwachungsregeln und funktional gleichwertigen Diensten bereit. Ein Kündigungsrecht eröffnet die rechtliche Möglichkeit des Wechsels. Praktische Exit-Fähigkeit verlangt zusätzlich eine vorbereitete Zieloption, dokumentierte Abhängigkeiten, verfügbare Ressourcen und erprobte Abläufe.
Was der Vertrag gewährleisten kann
Die Schweizer Verträge machen unter technischen Bedingungen ein klassisches Vertragsproblem sichtbar. Ein Vertrag kann Risiken zuweisen, Transparenz schaffen und Reaktionsrechte begründen. Bei Cloud-Diensten entsteht die spätere Leistungswirklichkeit jedoch auch durch Dienstwahl, Konfiguration und fortgeschriebene Regelwerke. Die von Walter Schmidt-Rimpler beschriebene Richtigkeitsgewähr des Vertragsmechanismus betrifft den angemessenen Interessenausgleich. Die praktische Beherrschbarkeit des Cloud-Betriebs ist damit noch nicht gewährleistet.
Das Vergabeverfahren ist selbst auf den Abschluss des späteren Vertrags gerichtet und erhält dadurch eine besondere Funktion. Es kann den Bedarf strukturieren, Markt- und Betriebsmodelle vergleichen, unverzichtbare Anforderungen bestimmen und Anbieterbedingungen für alle Beteiligten sichtbar und wertbar machen. Werden Anbieterbedingungen Bestandteil des späteren Vertrags, genügt es vergaberechtlich nicht, umfangreiche Regelwerke lediglich zugänglich zu machen. Entscheidend ist, ob aus den Vergabeunterlagen transparent hervorgeht, welche Bedingungen gelten und ob sie einen hinreichend bestimmten, vergleichbaren und dem Beschaffungsbedarf entsprechenden Leistungs- und Vertragsrahmen bilden. Auch ein sorgfältig vorbereitetes Vergabeverfahren ersetzt allerdings nicht die organisatorische Fähigkeit, die darin angelegten Rechte, Pflichten und Steuerungsmöglichkeiten nach dem Zuschlag tatsächlich wahrzunehmen.
Diese Grenze mindert den Wert sorgfältiger Vertragsgestaltung nicht. Ohne klare Rangfolgen, Informationspflichten, Prüfzugänge, Mindestniveaus und Exit-Regeln fehlt bereits der rechtliche Ausgangspunkt für eine wirksame Reaktion. Der Vertrag muss daher so weit reichen, wie Risiken und Leistungen vorab geregelt werden können. Für die verbleibende Veränderungsdynamik braucht die Verwaltung eine Organisation, die ihre Rechte und technischen Möglichkeiten während der gesamten Laufzeit tatsächlich ausübt.
Die Rahmenverträge schaffen damit einen belastbaren rechtlichen Handlungsraum. Ob eine Verwaltung diesen Raum tatsächlich nutzen kann, entscheidet sich daran, ob sie Änderungen beobachtet, Verantwortlichkeiten zuordnet, Konfigurationen beherrscht und einen Wechsel vorbereitet. Weitere Informationen zum Beschaffungsprojekt „Public Clouds Bund“ und die teilweise geschwärzten Rahmenverträge stellt die Bundeskanzlei auf ihrer Projektseite unter https://www.bk.admin.ch/ bereit.
Teil 2 dieses Beitrags zeigt, wie die Schweiz diese Aufgaben durch Cloud-Prinzipien, Architekturvorgaben und einen Intermediäre organisiert und was Vergabestellen daraus für Beschaffung und Betrieb ableiten können.
Hannah Kremer-Hennig
Hannah Kremer-Hennig ist Rechtsanwältin und Inhaberin der Kanzlei Kremer-Hennig mit Schwerpunkt im Vergabe- und IT-Recht sowie Consultant bei der Valora Consulting GmbH. Sie berät öffentliche Auftraggeber bei IT-Beschaffungen, insbesondere zu Cloud-, Software- und Infrastrukturprojekten sowie IT-Sicherheitsanforderungen. Ihre Tätigkeit verbindet vergaberechtliche Expertise mit technischem Verständnis für moderne digitale Verwaltung.
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