Der EuGH präzisiert, wann öffentliche Auftraggeber auf konkrete Produkttypen Bezug nehmen dürfen und welche Rolle der Zusatz „oder gleichwertig“ spielt. Technische Spezifikationen müssen für einen Angebotsausschluss in der Auftragsbekanntmachung in den Auftragsunterlagen zwar nicht objektiv begründet veröffentlicht werden. Anforderungen an die technischen Spezifikationen in Bezug auf den Auftragsgegenstand dürfen jedoch nicht vorgesehen werden, ohne dass diese Anforderungen mit dem Zusatz „oder gleichwertig“ versehen werden, es sei denn, die Anforderungen ergeben sich auf der Grundlage der Auftragsunterlagen zwangsläufig aus dem Auftragsgegenstand.
Mit Urteil vom 16. April 2026 (Rs. C-568/24) hat der EuGH zentrale Fragen zur Ausgestaltung technischer Spezifikationen im öffentlichen Vergaberecht für den Bereich der Liefer- und Dienstleistungen konkretisiert. Im Fokus steht die Auslegung der Art. 18 und Art. 42 der Richtlinie 2014/24/EU, insbesondere im Hinblick auf die Zulässigkeit produktbezogener Verweise durch öffentliche Auftraggeber. Der EuGH stellt klar, dass solche Verweise vor dem Hintergrund der Grundsätze der Gleichbehandlung, Transparenz und Nichtdiskriminierung grundsätzlich unzulässig sind, sofern sie nicht zwangsläufig sachlich durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt sind oder durch den Zusatz „oder gleichwertig“ ergänzt werden. Gleichzeitig konkretisiert er die Grenzen des Ermessensspielraums der Auftraggeber bei der Bestimmung und Gestaltung ihres Beschaffungsbedarfs. Die Entscheidung stärkt die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz und hat erhebliche praktische Bedeutung für die Gestaltung von Vergabeunterlagen.
Art. 18 Abs. 1 Richtlinie 2014/24/EU (Grundsätze der Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz); Art. 42 Richtlinie 2014/24/EU (Technische Spezifikationen); Art. 49 Richtlinie 2014/24/EU (Auftragsbekanntmachung); Art. 267 AEUV (Vorabentscheidungsverfahren)
Sachverhalt
Dem Urteil liegt ein Vorabentscheidungsersuchen eines rumänischen Berufungsgerichts zugrunde. Im Ausgangsverfahren stritten die Sof Medica SA und ein öffentliches Krankenhaus in Cluj-Napoca über die Vergabekonformität von Vergabeunterlagen im Rahmen eines öffentlichen Auftrags zur Beschaffung eines Operationsroboters und einen damit verbundenen Angebotsausschluss.
Der öffentliche Auftraggeber hatte in den technischen Spezifikationen bestimmte medizinische Produkte unter Bezugnahme auf konkrete Typen bzw. Herstellungsmerkmale beschrieben. Er hat Anforderungen an die Modularität und Mobilität, das Gewicht, den Platzbedarf sowie die Anordnung der Arme des Operationsroboters gestellt. Entschieden hatte er sich für einen so genannten modularen Operationsroboter mit unabhängig voneinander beweglichen Armen und gegen einen monolithischen Operationsroboter mit fest verbundenen Armen. Dabei fehlte teilweise der Zusatz „oder gleichwertig“. Als Gründe gab der öffentliche Auftraggeber die baulichen Gegebenheiten des Krankenhauses wie Alter, räumliche Enge, das Erfordernis des Transports zwischen unterschiedlichen Operationssälen sowie das Gewicht an.
Die Klägerin, die monolithische Operationsroboter im Angebot hatte, sah darin eine unzulässige Einschränkung des Wettbewerbs und eine Verletzung der vergaberechtlichen Grundsätze, insbesondere der Gleichbehandlung und Transparenz.
Das nationale Gericht stellte dem EuGH mehrere Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2014/24/EU. Im Kern ging es darum, unter welchen Voraussetzungen ein öffentlicher Auftraggeber technische Spezifikationen so formulieren darf, dass sie faktisch auf ein bestimmtes Produkt hinauslaufen, ob in solchen Fällen zwingend der Zusatz „oder gleichwertig“ erforderlich ist und ob diese in den veröffentlichten Auftragsunterlagen begründet werden müssen.
Die Entscheidung
Der EuGH stellt zunächst klar, dass öffentliche Auftraggeber bei der Festlegung ihres Beschaffungsbedarfs grundsätzlich über ein Ermessen verfügen. Dieses Ermessen ist jedoch durch die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz begrenzt.
In Bezug auf technische Spezifikationen führt der Gerichtshof aus, dass Art. 42 der Richtlinie 2014/24/EU ausdrücklich vorsieht, dass Verweise auf bestimmte Produkttypen, Marken oder Herstellungsverfahren grundsätzlich unzulässig sind. Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn die Verweise durch den Beschaffungsgegenstand zwangsläufig sachlich gerechtfertigt sind oder wenn der Auftragsgegenstand nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann. In diesen Fällen ist jedoch zwingend der Zusatz „oder gleichwertig“ zu verwenden.
Der EuGH betont, dass das Fehlen dieses Zusatzes regelmäßig zu einer unzulässigen Wettbewerbsbeschränkung führt. Selbst wenn der Auftraggeber keine diskriminierende Absicht verfolgt, kann bereits die objektive Wirkung einer Spezifikation gegen Unionsrecht verstoßen.
Darüber hinaus stellt der Gerichtshof klar, dass die bloße Bezugnahme auf funktionale Anforderungen oder Leistungsmerkmale nicht ausreicht, wenn diese faktisch nur von einem bestimmten Produkt erfüllt werden können. Auch in solchen Fällen ist eine Öffnung für gleichwertige Lösungen erforderlich.
Die Frage, ob die vom öffentlichen Auftraggeber in den Vergabeunterlagen festgelegten Anforderungen an die Modularität und Mobilität, das Gewicht, den Platzbedarf sowie die Anordnung der Arme des Operationsroboters durch den Auftragsgegenstand zwangsläufig sachlich gerechtfertigt seien, sei eine Tatfrage und vom vorlegenden Gericht zu beantworten.
Rechtliche Würdigung
Die Entscheidung des EuGH fügt sich in die bisherige Rechtsprechung zur restriktiven Handhabung produkt- und herstellerbezogener Spezifikationen ein und konkretisiert diese weiter. Besonders hervorzuheben ist die klare Betonung des Zusammenhangs zwischen technischen Spezifikationen und den allgemeinen Vergabegrundsätzen im Spannungsfeld zum Leistungsbestimmungsrecht des öffentlichen Auftraggebers.
Zunächst stärkt der EuGH die Bedeutung des Transparenzgebots. Technische Spezifikationen müssen so formuliert sein, dass alle potenziellen Bieter ihre Chancen realistisch einschätzen können. Eine verdeckte Bevorzugung bestimmter Produkte widerspricht diesem Ziel. Gleichzeitig belastet er die Auftraggeber nicht über Gebühr mit zusätzlichen Begründungspflichten in Bezug auf die zu veröffentlichenden Auftragsunterlagen.
Auch der Gleichbehandlungsgrundsatz wird deutlich herausgestellt. Indem der EuGH bereits die objektive Eignung einer Spezifikation zur Wettbewerbsbeschränkung genügen lässt, setzt er einen strengen Maßstab. Auftraggeber können sich nicht darauf berufen, dass keine subjektive Diskriminierungsabsicht vorliegt.
Bemerkenswert ist zudem die Differenzierung zwischen dem grundsätzlich dem Auftraggeber zustehenden zulässigem Ermessen und dessen Grenzen. Zwar erkennt der EuGH als Ausfluss des Leistungsbestimmungsrechts ausdrücklich an, dass Auftraggeber ihren Beschaffungsbedarf eigenständig definieren dürfen. Dieses Recht endet jedoch dort, wo durch die konkrete Ausgestaltung des Bedarfs der gleichberechtigte und transparente Wettbewerb unangemessen eingeschränkt wird.
In praktischer Hinsicht bedeutet dies, dass Auftraggeber besonders sorgfältig prüfen müssen, ob eine produkt- oder herstellerbezogene Beschreibung tatsächlich erforderlich ist. Selbst in technisch komplexen Bereichen wie im vorliegenden Fall der Medizintechnik in Form der Operationsroboter reichen allgemein gehaltene Begründungen allein nicht aus, um auf den Zusatz „oder gleichwertig“ zu verzichten. Die Entscheidung zeigt die strenge Linie des EuGH auf, die wenig Spielraum für Ausnahmen selbst in spezialisierten Bereichen lässt und Verweise auf praktische Zwänge, Bewährtheit oder Marktüblichkeit nicht genügen lässt. Auftraggeber müssen in diesen Fällen die zwangsläufige sachliche Rechtfertigung und den damit verbundenen Verzicht auf den Zusatz „oder gleichwertig“ mit konkreten Zusammenhängen zwischen den internen Zwängen und den gewählten technischen Spezifikationen substantiiert darlegen und nachweisen können.
Die Entscheidung hat Auswirkungen auf die Auslegung des Begriffs der Gleichwertigkeit. Dieser ist weit zu verstehen und umfasst nicht nur identische Produkte, sondern auch solche, die die gleichen funktionalen Anforderungen erfüllen. Auftraggeber dürfen daher keine übermäßig engen technischen Kriterien anlegen, die faktisch nur ein Produkt oder ein Hersteller erfüllen kann.
Es ist im Ergebnis zu konstatieren, dass der Ermessensspielraum des Auftraggebers durch die Entscheidung des EuGH weiter weg von der produktbezogenen Ausschreibung ohne den Zusatz in Richtung einer Ausschreibung mit dem Zusatz „oder gleichwertig“ bewegt wird. Daher werden zwar produktbezogene Ausschreibung nicht stets, aber doch in der größeren Anzahl der Ausschreibungen den Zusatz tragen müssen.
Praxistipp
Vergabestellen sind zwar nicht verpflichtet, bei der Festlegung der technischen Spezifikationen in Bezug auf ihren Beschaffungsgegenstand bereits in der Auftragsbekanntmachung die Begründung für die konkrete Festlegung auszuweisen.
Vor dem Hintergrund der vergaberechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung, Transparenz und Nichtdiskriminierung ist aber zwingend geboten, die Entscheidung bezüglich der Festlegung der konkreten technischen Spezifikationen auch in komplexen Bereichen der Medizintechnik – vergaberechtlich ordnungsgemäß bereits bei der Vorbereitung der Vergabe zu dokumentieren. Denn diese Festlegung hat wesentlichen Einfluss auf die Gestaltung der zu veröffentlichenden Auftragsunterlagen. Nur wenn die Vergabestelle diese Erwägungen anstellt, kann sie vergabekonform entscheiden, ob die Beschaffung produkt- und herstellerneutral, aufgrund der zwangsläufigen sachlichen Rechtfertigung durch den Auftragsgegenstand produkt- und herstellerbezogen oder mit dem Zusatz „oder gleichwertig“ ausgestaltet werden darf. Produkt- und herstellerbezogene Ausschreibungen sollten daher als letztes Mittel eingesetzt, gut dokumentiert und grundsätzlich mit dem Zusatz „oder gleichwertig“ versehen werden.
Michael Pilarski
Der Autor Michael Pilarski ist als Syndikus bei der Investitions- und Förderbank des Landes Niedersachsen – NBank – in Hannover tätig. Als Prüfer der Vergaberechtsstelle lag sein Schwerpunkt mehrere Jahre in den Bereichen Zuwendungs- und Vergaberecht. Er hat die Einhaltung des Zuwendungs- und Vergaberechts seitens geförderter privater und öffentlicher Auftraggeber geprüft und Zuwendungsempfänger bei zuwendungs- und vergaberechtlichen Fragestellungen begleitet. Sodann ging er in der Rechtsabteilung dem Vergabe-, Vertrags- sowie Auslagerungsmanagement nach. Nunmehr vertritt er die NBank in verwaltungsgerichtlichen Verfahren, insbesondere wegen Ablehnungen und Aufhebungen von Bewilligungen sowie Rückforderungen von Fördermitteln wegen Vergabe- und Zuwendungsfehlern. Darüber hinaus sitzt er der Vergabekammer Niedersachsen in Lüneburg und der Vergabekammer des Bundes in Bonn bei, ist zugelassener Rechtsanwalt, übernimmt Referententätigkeiten und Schulungen im Zuwendungs- und Vergaberecht und ist Autor verschiedener Veröffentlichungen.
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