Gerade hat der Bundesgesetzgeber zum 1.Juli 2026 das Vergabebeschleunigungsgesetz an den Start gebracht, da kündigt sich aus Brüssel der nächste große vergaberechtliche Kurswechsel an. Die EU hat am 9. September 2026 den Public Procurement Act vorgestellt. Der EU-Gesetzgeber möchte die bisherigen Richtlinien kassieren – und setzt legislativ statt auf das bisherige Richtlinien-Werkzeug nun ganz auf eine neue Vergaberechts-Verordnung. Was erwartet uns?
Wie selten in den vergangenen Jahren genießt das öffentliche Beschaffungswesen nun schon seit geraumer Zeit erhebliche öffentliche Aufmerksamkeit. Seit die Ampel-Koalition die Zeitenwende proklamiert hat und mit zunächst 100 Milliarden EUR den Verteidigungsetat gestärkt hat, hat sich das Vergaberecht nahezu zu einem politischen Allheilmittel aufgeschwungen. Denn: Hier wird entschieden, was der Staat von wem einkauft. Das öffentliche Auftragswesen in der gesamten EU vergibt jährlich Auftragsvolumina in Höhe von 2,6 Billionen EUR, etwa 15% des gesamten Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union. Doch wer was von wem beschaffen darf, wird maßgeblich durch ein inzwischen weit verzweigtes Netz an Regelungen bestimmt, dass die EU entworfen hat und welches oberhalb bestimmter Schwellenwerte Rechtsbindung entfaltet. Allein 650 Milliarden EUR jährlich werden oberhalb dieser Schwellenwerte ausgegeben und damit nach Regeln beschafft, die EU-determiniert sind. Die öffentliche Beschaffung hat damit unmittelbaren und maßgeblichen Einfluss auf das Wirtschaftsleben und auf den Alltag der Bürgerinnen und Bürger, sei es über die Verkehrsmittel, die sie nutzen, die Energie, die sie verbrauchen oder aber die Krankenhäuser und Internet-Provider, die die Bevölkerung in Anspruch nimmt. Was der Staat allerdings als Ankerkunde mit enormer wirtschaftlicher Schlagkraft beschafft, ist inzwischen in der heutigen geopolitischen Lage keine rein ökonomische Frage mehr. Der zunehmend globale Wettbewerb steht spürbar unter Spannung. Schwachstellen in den Lieferketten und die Risiken wirtschaftlicher Abhängigkeiten haben die Art und Weise öffentlicher Beschaffung (kurz: Wer bekommt das Geld des Staates, was bekommt der Staat dafür von wem?) zu einer Frage von strategischer Bedeutung avancieren lassen. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass sich selbst Vertreter der Volksrepublik China im Nachgang zu dem nun veröffentlichten Public Procurement Act bemüht fühlen, die angestrebten Veränderungen kritisch zu kommentieren. Aber der Reihe nach.
Im Jahr 2023 hatte der Europäische Rechnungshof mehrere Schwachstellen in der Funktionsweise der öffentlichen Beschaffung der EU moniert. Zu den genannten Defiziten gehörten zunächst die Komplexität und der Mangel an Flexibilität, den das Rechtsregime inzwischen erreicht hatte. Auch wurde die Kohärenz bemängelt: Drei Hauptrichtlinien und rund 60 sektorale Rechtsakte, die ebenfalls Bestimmungen zur öffentlichen Beschaffung enthalten, führen inzwischen zu einem erheblichen Grad an Rechtsunsicherheit. Unklare Marktzugangsregeln lösten zudem Unsicherheit für Unternehmen aus Drittstaaten aus. Und schließlich wurde die Fragmentierung des digitalen Vergabesystems bemängelt. Denn auf inzwischen über 120 Vergabeplattformen in der EU ist ein transparentes Monitoring und eine wirksame Aufsicht über die öffentliche Auftragsvergabe schlicht nicht mehr möglich. Zumal auch für Unternehmen inzwischen der Zugang zu öffentlichen Aufträgen derart komplex geworden ist, dass eine Bewerbung ohne rechtliche Beratung kaum mehr möglich erscheint.
Das alles soll nun der Public Procurement Act lösen. Öffentliche Beschaffung soll zu einem sehr effizienten Investitionsinstrument werden, das zur Umsetzung einer öffentlichen Investitionsstrategie beiträgt. Diese Strategie soll entlang zweier, sich ergänzender Linien erfolgen. Erstens sollen durch eine umfassende Vereinfachung die Regeln deutlich leichter anwendbar werden und den öffentlichen Auftraggebern mehr Flexibilität eingeräumt werden. Zu diesem Zweck möchte die EU nun eine einzige, unmittelbar geltende Verordnung einführen, in der den öffentlichen Auftraggebern größere Flexibilität eingeräumt wird. Die bestehenden vergaberechtlichen Bestimmungen aus drei Vergaberichtlinien, zwei Durchführungsvorschriften sowie Vergabebestimmungen aus weiteren 21 sektoralen EU-Rechtsakten sollen hierzu zusammengeführt werden. Die Verordnung soll dabei insbesondere vermeiden, dass keine Unterschiede in der Art und Weise der Vorgehensweise in den Mitgliedsstaaten entstehen. Ein kohärentes Regelwerk in einer Verordnung soll verhindern, dass – wie es gegenwärtig der Fall ist – in jedem der 27 Mitgliedstaaten, mitunter sogar auf regionaler Ebene, leicht unterschiedliche Regeln gelten. Konzeptionell hält der legislative Aufschlag der EU dabei auch mehr Flexibilität für die öffentlichen Auftraggeber bereit. Denn das Gesetz möchte sich von einer detaillierten verfahrensrechtlichen Ex-ante-Kontrolle aller Vergaben durch kleinteilige Verfahrensschritte trennen und zu einem System wechseln, in dem die öffentlichen Auftraggeber mehr Ermessen und mehr Eigenverantwortung haben. Standardverfahren soll weiterhin das offene Verfahren bleiben, bei dem der öffentliche Auftraggeber darlegt, was er beschaffen will, Angebote erhält und auf dieser Grundlage einen Auftrag vergibt. Künftig soll es dem Entwurf zufolge aber mehr Verhandlungsmöglichkeiten geben als bisher. Die eingehenden Angebote der geplanten Verfahren sollen jederzeit die Möglichkeit des Abgleichs und der Verhandlung bereithalten. Das EU-Vergaberecht soll daneben zukünftig in ein vereinfachtes Netzwerk an Vergabeplattformen eingebettet werden. Die Einführung des digitalen EU-Marktplatzes soll dabei ein Netzwerk aus nationalen und regionalen Marktplätzen schaffen, auf denen die gesamte öffentliche Beschaffung stattfindet. Dies soll gelingen, in dem die bereits bestehenden Plattformen über Interoperabilität ein großes Netzwerk an Vergabeplattformen abbilden. Diese praktischen Erwägungen sollen nicht nur, aber auch dafür sorgen, dass angesichts des erhöhten Entscheidungsermessens und des Spielraums, den der Entwurf den öffentlichen Auftraggebern einräumen möchte, gleichzeitig weiterhin Transparenz, Rechenschaftspflicht, sowie Schutz vor unregelmäßigen Praktiken gewährleistet wird. Durch die Vernetzung müssen sich KMU also nicht immer wieder auf verschiedenen Plattformen registrieren, um an Vergabeverfahren teilzunehmen, die öffentliche Auftraggeber auf unterschiedlichen Plattformen durchführen, sondern können über die eine Plattform nach dem Once-only-Prinzip an allen teilnehmen.
Die zweite Linie des PPA soll daneben den strategischen Ansatz in der Novellierung der EU-Vergabe verwirklichen. Der öffentliche Auftraggeber soll weiter gefasste strategische Erwägungen berücksichtigen können, um dort, wo es angemessen ist, ökologische, soziale, Innovations-, Sicherheits- und Resilienz-bezogene Aspekte sowie die sog. europäische Präferenz einbeziehen. Hierfür sollen Qualitätserwägungen insgesamt verpflichtend werden. Der Auftraggeber soll technische oder funktionale Vorzüge eines Produkts als Qualitätsmerkmale angeben können, ökologische Gesichtspunkte wie den Grad der Kreislauffähigkeit eines Produkts bewerten können, aber auch sicherheitsbezogene Erwägungen oder die europäische Präferenz im Verfahren platzieren können. Das Motto ist klar: Wer lieber ein in Europa hergestelltes Produkt kaufen möchte, sollte dieses Kriterium anwenden dürfen. Der Public Procurement Act möchte damit die öffentliche Beschaffung zu einem strategischen Instrument für die EU machen und bewegt damit die öffentliche Auftragsvergabe zunehmend weg vom einfachen Mittel, Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen zum besten Preis zu bekommen, und tritt ein in die politische Anreizlandschaft, Produkte und Dienstleistungen passend zu übergeordneten (politischen) Zielen und langfristigen Interessen der Union zu beschaffen. Dies spiegelt sich auch im Regelwerk wider. Denn den öffentlichen Auftraggebern werden klarere Regeln und praktische Instrumente an die Hand gegeben, um strategische Erwägungen in ihre Vergaben einzubeziehen. Zugleich soll ihnen die Flexibilität erhalten bleiben, bei jedem Auftrag selbst zu entscheiden, was genau relevant ist. In Kürze: Die EU möchte den langfristigen gesellschaftlichen Nutzen und den Gesamtwert eines Auftrags stärker in den Vordergrund stellen. Und zwar insbesondere über die europäische Präferenz. Der Vorschlag kommt in einem besonders angespannten internationalen Umfeld und möchte sicherstellen, dass öffentliche Ausgaben die Sicherheit, die Resilienz und die wirtschaftlichen Interessen Europas unterstützen. Und zwar unter uneingeschränkter Achtung der internationalen Verpflichtungen der EU. In der Praxis soll die Vergabe zwischen den Vorschlägen der Wirtschaftsteilnehmer, Waren und Dienstleistungen unterscheiden, die von den internationalen Beschaffungsverpflichtungen der EU erfasst sind (WTO-Übereinkommen und Freihandelsabkommen etc.), und solchen, die es nicht sind. Für nicht erfasste Wirtschaftsteilnehmer, Waren oder Dienstleistungen hätten die öffentlichen Auftraggeber dem Entwurf zufolge die Möglichkeit, Anforderungen der europäischen Präferenz anzuwenden, etwa indem sie die Teilnahme beschränken und einen europäischen oder von den Abkommen erfassten Mindestursprung der Ware verlangen, oder indem sie eine Bewertungspräferenz einräumen. Geplant ist zudem die Bereitstellung eines Online-Tools, das den öffentlichen Auftraggebern helfen soll, den Ursprung der Lieferanten und der Waren zu bestimmen, um so leichter zu erkennen, welche Regeln gelten. Die europäische Präferenz soll vor diesem Hintergrund nicht den EU-Beschaffungsmarkt für Unternehmen aus Drittstaaten abschotten, sondern vielmehr einen gemeinsamen Rahmen schaffen, der einen fairen Zugang sicherstellt und der EU zugleich die Instrumente an die Hand gibt, dort reagieren zu können, wo strategische Interessen oder unfaire Marktzugangsbedingungen dies erfordern.
Der Regelungsbedarf in diesem Bereich ist offenkundig. Gerade berichtete etwa Focus Online, norwegische Soldaten hätten bei einer Übung bemerkt, dass chinesische Fahrzeuge bei einer gemeinsamen Militärübung im Großraum Oslo sämtliche Fahrten, Mitfahrer und Eingaben an Militärtoren aufzeichneten. Offen blieb, ob die Aufnahmen nur im Auto gespeichert waren oder auch andernorts gespeichert wurden. Das Gesetzesvorhaben aus Brüssel wird derweil auch in China genau beobachtet. „Die EU betreibt Protektionismus im Namen der Cybersicherheit und der industriellen Entwicklung“, sagte He Yadong, ein Sprecher des chinesischen Handelsministeriums Mitte September auf einer Pressekonferenz in Peking. Das Ministerium forderte Brüssel auf, die diskriminierenden Bestimmungen der vorgeschlagenen Gesetze zu ändern, die Regeln der Welthandelsorganisation einzuhalten und seinen Markt offen zu halten.
Der Rechtsvorschlag der Kommission muss nun gemeinsam vom Europäischen Parlament und vom Rat, in dem die 27 Mitgliedstaaten vertreten sind, angenommen werden. Parlament und Rat haben sich verpflichtet, auf eine Annahme bis Ende 2027 hinzuarbeiten, wie der Fahrplan „Ein Europa, ein Markt“ festgelegt, den die Präsidenten der Kommission, des Parlaments und des Rates vereinbart haben. Wenn der Rechtstext tatsächlich bis Ende 2027 angenommen würde, würde er ab Anfang 2030 gelten.
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