Drittländer im EU-Vergaberecht – Die Ukraine zwischen dem WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen und dem Assoziierungsabkommen

Ukrainische Unternehmen haben für die vom GPA oder vom Assoziierungsabkommen erfassten Beschaffungen einen rechtlich abgesicherten Zugang zum EU-Markt und Anspruch auf eine nicht ungünstigere Behandlung als Anbieter aus der EU. Diese Rechte lassen sich für die Vergabepraxis konkretisieren: durch die Zuordnung eines Auftrags zu den vereinbarten Marktöffnungen und, bei Rechtsverletzungen, durch die Nutzung der vorgesehenen nationalen Nachprüfungsverfahren. Der Beitrag zeigt, wie diese Grundlagen zusammenwirken und welche Bedeutung Kolin und Qingdao dafür haben.

1. Die Rechte ukrainischer Unternehmen als Ausgangspunkt

Für ukrainische Unternehmen bestehen mit dem WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) und dem Assoziierungsabkommen mit der EU zwei völkerrechtliche Grundlagen für den Zugang zum europäischen Beschaffungsmarkt. Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU und Art. 43 der Richtlinie 2014/25/EU sichern die nicht ungünstigere Behandlung im Umfang der einschlägigen Verpflichtungen. Im abgedeckten Bereich darf die ukrainische Herkunft für sich genommen daher keinen ungünstigeren Zugang begründen. Die Reichweite dieses Schutzes bestimmt sich nach dem jeweiligen Auftrag und den dafür geltenden Zusagen der Union. Die Unterscheidung zwischen abgedeckten und nicht abgedeckten Beschaffungen ermöglicht es, die bestehende Rechtsposition konkret zu bestimmen. [1; 2, Art. II und IV; 7, Art. 148–156]

2. Das GPA: gesicherter Zugang innerhalb der Verpflichtungslisten

Das revidierte GPA ist ein zentrales plurilaterales Instrument zur Öffnung öffentlicher Beschaffungsmärkte. Es bindet die beigetretenen Parteien, nicht sämtliche WTO-Mitglieder. Die WTO weist am Stichtag 22 Parteien aus, die 49 WTO-Mitglieder umfassen; die EU und ihre 27 Mitgliedstaaten werden dabei als eine Partei geführt. Das Änderungsprotokoll wurde am 30. März 2012 angenommen. Die revidierte Fassung trat am 6. April 2014 in Kraft und ersetzte die Fassung von 1994 zum 1. Januar 2021 vollständig. Diese Daten bezeichnen unterschiedliche Schritte. [2; 3]

Art. IV Abs. 1 GPA verpflichtet die Parteien und ihre Beschaffungsstellen bei erfassten Beschaffungen zur unverzüglichen und bedingungslosen Nichtdiskriminierung: Waren und Dienstleistungen anderer Parteien sowie deren Anbieter, die Waren oder Dienstleistungen einer Vertragspartei anbieten, dürfen gegenüber den eigenen sowie gegenüber denen anderer Vertragsparteien nicht ungünstiger behandelt werden. Für die Ukraine folgten auf die Zustimmung zum Beitritt im November 2015 die Hinterlegung der Beitrittsurkunde am 18. April 2016 und der wirksame Beitritt am 18. Mai 2016. Damit stehen ukrainischen Anbietern die vereinbarten Zugangsrechte innerhalb des jeweiligen Beschaffungsumfangs zu. [2, Art. IV Abs. 1; 4, WTO Analytical Index, Rn. 4]

Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU verlangt für abgedeckte Bauleistungen, Lieferungen, Dienstleistungen und Wirtschaftsteilnehmer aus den Unterzeichnerstaaten, „keine ungünstigeren Bedingungen“ anzuwenden als für diejenigen aus der EU. Art. 43 der Richtlinie 2014/25/EU enthält eine entsprechende Regel für die dort bezeichneten Sektorenauftraggeber nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a. Damit werden sowohl öffentliche Auftraggeber als auch öffentliche Unternehmen einbezogen, soweit sie eine Tätigkeit nach Art. 8 bis 14 ausüben. [1, Art. 25 bzw. Art. 43 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Buchst. a]

Die Deckungsprüfung macht diese Rechte für einen bestimmten Auftrag nutzbar. Sie hat zwei Ebenen: Besteht ein einschlägiges Abkommen, und erfasst es gerade diese Beschaffung? Zur zweiten Ebene gehören die Beschaffungsstelle, die Art der Leistung, der Auftragswert und die einschlägigen Vorbehalte. Die GPA-Verpflichtungslisten unterscheiden zentrale und subzentrale Stellen sowie bestimmte Versorgungssektoren und enthalten gesonderte Anhänge für Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen. Schwellenwerte und Anmerkungen sind mitzulesen. Auf dieser Grundlage können Anbieter die für ihre Teilnahme maßgeblichen Verpflichtungen nachvollziehbar benennen. [2, Art. II Abs. 2–4; 5]

Für ukrainische Anbieter auf dem EU-Markt sind die Verpflichtungen der EU in Anlage I zum GPA maßgeblich. Die Verpflichtungsliste der Ukraine regelt umgekehrt deren Marktöffnung gegenüber den berechtigten Vertragspartnern. Beide Listen haben deshalb unterschiedliche Funktionen. So zählt die EU-Liste die Ukraine bei den durch die aufgelisteten zentralen Stellen begünstigten Parteien ausdrücklich auf. Diese Eintragung ist ein konkreter Anknüpfungspunkt für die Begründung ihres Marktzugangs. Für den zusätzlichen Zugang nach dem Assoziierungsabkommen sind dessen Bestimmungen, der aktualisierte Anhang XXI und die tatsächlich gefassten Marktzugangsbeschlüsse heranzuziehen. [5, Anhang 1; 6; 7; 8; 11]

3. Assoziierung und bereits eröffnete Beschaffungsmärkte

Das Assoziierungsabkommen verbindet Marktöffnung mit schrittweiser Rechtsangleichung. Seine politischen Bestimmungen wurden am 21. März 2014, die übrigen Bestimmungen am 27. Juni 2014 unterzeichnet. Der hier maßgebliche handelspolitische Teil wurde ab dem 1. Januar 2016 vorläufig angewandt; das Abkommen trat am 1. September 2017 insgesamt in Kraft. Titel IV Kapitel 8, Art. 148–156, betrifft das öffentliche Beschaffungswesen. Nach Art. 153 Abs. 1 und 2 muss die Ukraine ihre bestehenden und künftigen Beschaffungsvorschriften schrittweise mit dem unionsrechtlichen Besitzstand vereinbar machen. Den Phasenplan enthält Anhang XXI-A in der durch Beschluss Nr. 1/2018 aktualisierten Fassung. [7; 8; 20, Beschluss 2017/1247, Erwägungsgrund 3]

Die Umsetzung der ersten beiden Reformphasen ist durch förmliche Beschlüsse positiv bewertet worden. Der Rat legte mit Beschluss (EU) 2023/2608 vom 9. November 2023 zunächst den Standpunkt der EU fest. Am 30. November 2023 bewertete der Assoziationsausschuss in der Zusammensetzung „Handel“ die Umsetzung der Phasen 1 und 2 positiv; diese Entscheidungen wurden als Beschlüsse [2024/193] und [2024/192] veröffentlicht. Auf dieser Bewertung bauten die gesonderten Marktzugangsbeschlüsse des Assoziationsrates auf. [9; 10, jeweils Art. 1]

Den gegenseitigen Marktzugang gewährte der Assoziationsrat mit den Beschlüssen Nr. 1/2024 und Nr. 2/2024 vom 1. Oktober 2024. Sie betreffen Lieferungen an zentrale Regierungsbehörden beziehungsweise an staatliche, regionale und lokale Behörden und Einrichtungen des öffentlichen Rechts. Beide traten am Tag ihrer Annahme in Kraft und wurden am 14. Januar 2025 als [2025/59] und [2025/68] veröffentlicht. Für diese Lieferaufträge liegt damit eine konkret beschlossene Marktöffnung vor. Weitere Öffnungsschritte für Dienstleistungs-, Bau- und Sektorenaufträge richten sich nach den jeweiligen Phasen und den dazu gefassten Beschlüssen. Art. 154 des Abkommens sieht eine schrittweise und gleichzeitige gegenseitige Öffnung vor. Gerade die Verknüpfung mit institutionellen Reformen und Rechtsangleichung kennzeichnet den Integrationsansatz des Assoziierungsabkommens. [11, jeweils Art. 1–3; 7, Art. 154; 8, Anhang XXI-A]

4. Die Bedeutung von Kolin und Qingdao für ukrainische Anbieter

Für die Rechtsstellung ukrainischer Anbieter ist an Kolin vom 22. Oktober 2024 besonders die Aussage in Rn. 43 bedeutsam: Wirtschaftsteilnehmer, denen aufgrund der einschlägigen internationalen Übereinkünfte eine nicht ungünstigere Behandlung zusteht, können sich auf die Bestimmungen der Richtlinie 2014/25/EU berufen. Der EuGH bestätigt damit die rechtliche Bedeutung der vertraglich abgesicherten Teilnahme. Davon unterscheidet er die Stellung nicht abgedeckter Drittlandsunternehmen. Deren bloße Zulassung zu einem Vergabeverfahren begründet keinen Anspruch auf den Schutz dieser Richtlinie. Für ukrainische Unternehmen kommt es deshalb darauf an, die einschlägige Abdeckung ihres Auftrags zu bestimmen und die daran anknüpfenden Rechte geltend zu machen. [12, Rn. 41–47]

Zugleich fällt die allgemeine Regelung des Zugangs nicht abgedeckter Drittlandsunternehmen in die ausschließliche Zuständigkeit der EU für die gemeinsame Handelspolitik. Mitgliedstaaten dürfen hierfür ohne unionsrechtliche Ermächtigung keine eigenen allgemein geltenden Regelungen schaffen. Fehlt eine einschlägige unionsrechtliche Regelung, entscheidet der einzelne Auftraggeber über die Teilnahme an seinem Verfahren. Im Urteil Qingdao vom 13. März 2025 hat der EuGH diese Zuständigkeitsgrenze bestätigt und eine nationale Regelung zum generellen Ausschluss solcher Unternehmen beanstandet. Die Entscheidung behandelt auch Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU. Sie ergänzt Kolin, ohne nicht abgedeckten Unternehmen einen Gleichbehandlungsanspruch aus den Vergaberichtlinien zu verschaffen. [12, Rn. 55–67; 13, Rn. 46–48, 50–67]

Für ukrainische Unternehmen folgt daraus: Erfassen GPA oder Assoziierungsabkommen den Auftrag, ist die nicht ungünstigere Behandlung rechtlich geschuldet. Unternehmen können ihre Teilnahme deshalb auf konkret benennbare Vorschriften und Verpflichtungslisten stützen. Die gewöhnlichen Eignungsanforderungen und Ausschlussgründe, etwa nach Art. 57 und 58 der Richtlinie 2014/24/EU, gehören zum regulären Vergabeverfahren und sind unter Beachtung der Gleichbehandlungsregeln anzuwenden. Das Fragenpapier der Kommissionsdienststellen vom 22. Mai 2025 erläutert die Abgrenzung zwischen abgedeckten und nicht abgedeckten Beschaffungen. Es ist eine unverbindliche Orientierung; die Rechtsposition selbst beruht auf den geltenden Vorschriften. [1, Art. 25 und 56–58 der Richtlinie 2014/24/EU; 12, Rn. 43; 14, Fragen 1.1–1.3]

5. Vertragliche Zugangsrechte und die Grenzen des IPI

Die Verordnung (EU) 2022/1031 über das Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen (IPI) trat am 29. August 2022 in Kraft. Sie ermöglicht unter ihren Voraussetzungen Maßnahmen gegen Beschränkungen des Zugangs von EU-Unternehmen, Waren oder Dienstleistungen zu Beschaffungsmärkten von Drittländern. Dabei bleiben die internationalen Verpflichtungen der Union gemäß Art. 1 Abs. 3 unberührt. Die für ukrainische Anbieter vertraglich zugesagte Marktöffnung ist daher auch bei der Anwendung des IPI zu beachten. Dessen Maßnahmen betreffen nicht abgedeckte Beschaffungen. Dazu können nach Erwägungsgrund 10 auch Beschaffungen im Verhältnis zu GPA-Parteien gehören, soweit sie von den einschlägigen Verpflichtungen nicht erfasst werden. Der Schutz richtet sich somit nach der konkreten Abdeckung einschließlich der angebotenen Waren und Dienstleistungen; eine pauschale IPI-Ausnahme für sämtliche Beschaffungen folgt aus der GPA-Mitgliedschaft nicht. [15, Art. 1, 2, 6 und 15 sowie Erwägungsgründe 7 und 10]

Die Durchführungsverordnung (EU) 2025/1197 vom 19. Juni 2025 veranschaulicht die konkrete Ausgestaltung einer IPI-Maßnahme. Sie schließt Wirtschaftsteilnehmer mit Ursprung in China von den erfassten Vergabeverfahren über Medizinprodukte ab einem geschätzten Auftragswert von 5 Mio. Euro ohne Mehrwertsteuer aus. Maßgeblich sind die in Art. 1 genannten CPV-Codes 33100000-1 bis 33199000-1. Daneben bestehen Verpflichtungen zum Anteil von Medizinprodukten chinesischen Ursprungs bei der Auftragsausführung nach Art. 2 in Verbindung mit Art. 8 der IPI-Verordnung. Unternehmens- und Warenursprung sind somit getrennt zu prüfen; die Maßnahme ist kein allgemeines Verbot sämtlicher chinesischer Waren. [16, Art. 1–2; 15, Art. 3 und 8]

6. Zwei Regime und die Frage der Gegenseitigkeit

Die Position der Ukraine wird damit durch zwei sich überschneidende Regime bestimmt. Das GPA sichert Zugang nach den Verpflichtungslisten; das Assoziierungsabkommen verbindet zusätzliche stufenweise Marktöffnung mit Rechtsangleichung. Welcher Weg im konkreten Fall weiter reicht, lässt sich anhand des Auftraggebers, der Leistung und der wirksam gewordenen Verpflichtungen bestimmen. Für die Begründung eines Zugangsrechts sollten die vorhandenen Verpflichtungen beider Abkommen geprüft werden. So kann eine bereits wirksame Marktöffnung genutzt werden, ohne den Abschluss späterer Integrationsschritte abwarten zu müssen. [2, Art. II; 5; 7, Art. 153–154; 8; 11]

Die ukrainischen Anforderungen an einen inländischen Wertschöpfungsanteil betreffen die Gegenseitigkeit der Verpflichtungen. Gemeint ist der Anteil inländischer Bestandteile und Leistungen an den Herstellungskosten der Ware. Gesetz Nr. 1977-IX vom 16. Dezember 2021 führte solche Vorgaben für bestimmte Beschaffungen ein. Die positive Bewertung der Phase 2 verweist auf Ausnahmen für erfasste GPA- und andere internationale Beschaffungen und hält fest, dass die damaligen Vorgaben für EU-Wirtschaftsteilnehmer und Waren aus der EU nicht galten. Die Fundstelle ist der Anhang des Beschlusses [2024/192], S. 3, letzter Absatz. [17; 10]

Für den aktuellen Rechtsstand ist Abschnitt X Nr. 6-1 des ukrainischen Gesetzes Nr. 922-VIII, in der seit dem 24. August 2026 geltenden Fassung, maßgeblich. Er sieht Vorgaben für bestimmte Waren bis zum 31. Dezember 2032 vor. Unterpunkt 5 knüpft die Ausnahme für Waren aus den dort genannten GPA- und anderen Vertragspartnerstaaten an den Warenursprung und dessen dokumentarischen Nachweis. Die Änderungen durch das neue Vergabegesetz Nr. 4888-IX sind dabei unter Beachtung seiner gestaffelten Anwendungsbestimmungen zu lesen. Dieses Beispiel betrifft die Umsetzung gegenseitiger Verpflichtungen in der ukrainischen Beschaffung. Es liefert für sich genommen keinen Beleg für eine Benachteiligung ukrainischer Anbieter auf dem EU-Markt. [18, Gesetz Nr. 922-VIII, Abschnitt X Nr. 6-1, insbesondere Unterpunkt 5; Gesetz Nr. 4888-IX, Abschnitt XIV Nr. 1 und Nr. 10 Unterpunkt 13]

Für den Zugang ukrainischer Unternehmen zu erfassten EU-Vergabeverfahren ist zugleich die Aussage der Kommissionsdienststellen zur Gegenseitigkeit bedeutsam: Ist eine Beschaffung von den internationalen Verpflichtungen der Union abgedeckt, müssen Auftraggeber nicht selbst erneut prüfen, ob der Drittstaat in der Praxis gleichwertigen Zugang gewährt. Maßgeblich bleiben die vereinbarten Verpflichtungen. Die Aussage erläutert, wie die verbindlichen Zusagen für das einzelne Verfahren nutzbar bleiben. [14, Frage 1.3; 1, Art. 25 bzw. Art. 43]

7. Bestehende Rechte praktisch geltend machen

Die praktische Wirksamkeit der Marktöffnung hängt auch von einem zugänglichen Rechtsschutz ab. Ukrainische Unternehmen können sich bei abgedeckten Vergaben auf die einschlägigen, national umgesetzten Vergaberegeln stützen und behauptete Verstöße nach Maßgabe des nationalen Verfahrensrechts überprüfen lassen. Die Rechtsmittelrichtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG verlangen wirksame und möglichst rasche Nachprüfung. Die Richtlinie 89/665/EWG sieht insbesondere vorläufige Maßnahmen, die Aufhebung rechtswidriger Entscheidungen und Schadensersatz vor. Der Zugang zum Nachprüfungsverfahren richtet sich unter anderem nach dem Interesse am Auftrag und einem eingetretenen oder drohenden Schaden. Zuständigkeit, Fristen und Voraussetzungen der einzelnen Rechtsbehelfe sind anhand des nationalen Umsetzungsrechts zu prüfen. Auch für nicht abgedeckte Teilnehmer schließen Kolin und Qingdao einen Rechtsschutz auf eigenständiger nationaler Grundlage nicht aus. [19, jeweils Art. 1 sowie Art. 2 der Richtlinie 89/665/EWG; 12, Rn. 66; 13, Rn. 66]

Für die Wahl des richtigen Rechtswegs sind individuelle Nachprüfung und Streitbeilegung zwischen den Vertragsparteien auseinanderzuhalten. Art. XVIII GPA verpflichtet zu innerstaatlichen Überprüfungsverfahren für Anbieter; die Streitbeilegung nach Art. XX GPA betrifft dagegen die Vertragsparteien. Entsprechend stehen die nationalen Überprüfungsmöglichkeiten nach Art. 151 Abs. 15 des Assoziierungsabkommens neben dem zwischenstaatlichen Verfahren nach Titel IV Kapitel 14. Ein einzelnes Unternehmen kann diese zwischenstaatlichen Verfahren nicht selbst wie ein nationales Nachprüfungsverfahren einleiten. Zudem schließen Art. 3 des Beschlusses 2014/115/EU und Art. 5 des Beschlusses (EU) 2017/1247 die Annahme aus, aus den jeweiligen Abkommen ließen sich unmittelbar vor Gerichten der EU oder ihrer Mitgliedstaaten geltend zu machende Rechte oder Pflichten ableiten. Für die individuelle Durchsetzung ist deshalb entscheidend, die abkommensrechtlich gesicherte Rechtsposition über die anwendbaren Vergaberegeln vor der zuständigen nationalen Stelle geltend zu machen. [2, Art. XVIII und XX; 7, Art. 151 Abs. 15, 303–305 und 322; 20; 1; 12, Rn. 43]

Die weitere europäische Integration kann diese Stellung verändern. Ein künftiger EU-Beitritt würde die unionsinterne Teilnahmegrundlage neu bestimmen; damit wäre das GPA als Abkommen mit weiteren WTO-Partnern jedoch nicht bedeutungslos. Aktuell ist außerdem der Kommissionsvorschlag COM(2026) 590 final vom 9. September 2026 zu beachten. Er sieht eine Verordnung über öffentliche Aufträge und Konzessionen als Ersatz für die drei Vergaberichtlinien von 2014 vor und enthält neue Ansätze für den Umgang mit Drittländern und eine europäische Präferenz. Am Stichtag handelt es sich um einen Vorschlag, nicht um geltendes Vergaberecht. Für die heutige Praxis bleiben die geltenden Zugangs- und Verfahrensrechte maßgeblich. [3; 21, Begründung, S. 3–4, und Kapitel 5]

Für ukrainische Unternehmen und ihre Berater ergibt sich daraus ein konkreter Arbeitsauftrag: Die Deckung eines interessierenden Auftrags sollte anhand der Beschaffungsstelle, der Leistung, des Auftragswerts und der Vorbehalte in den einschlägigen Verpflichtungen belegt werden. Auf dieser Grundlage lässt sich der Anspruch auf nicht ungünstigere Behandlung gegenüber dem Auftraggeber präzise benennen. Die regulären Teilnahmevoraussetzungen und etwaige IPI-Maßnahmen sind im jeweiligen Anwendungsbereich zu prüfen. Bei Hinweisen auf einen Rechtsverstoß sollten die maßgeblichen Unterlagen gesichert und die nationalen Nachprüfungsfristen frühzeitig geklärt werden. Die praktische Aufgabe besteht darin, die vertraglich zugesagte Marktöffnung in konkreten Vergabeverfahren nutzbar zu machen. Ukrainische Anbieter können sich im abgedeckten Bereich auf verbindliche Rechte stützen; deren Beachtung ist eine Aufgabe der europäischen Vergabepraxis.