Die Reform der Unterschwellenvergabe in Nordrhein-Westfalen: Neue Freiheiten, keine Grenzen?

Zum 01.01.2026 wurden die bisher in Nordrhein-Westfalen bestehenden kommunalen Regelungen über die Durchführung von Unterschwellenvergaben auf „Null“ gestellt. Im ersten Teil unseres Blogeintrags (Vergabeblog.de vom 03/09/2026 Nr. 75230) haben wir einen Blick auf den neuen § 75a der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) geworfen und insbesondere auch das Satzungserfordernis nach § 75a Abs. 2 GO NRW erörtert. Der hiesige zweite Teil behandelt weitere Problembereiche, die sich innerhalb der vergangenen neun Monate in der Praxis gezeigt haben, und wagt einen ersten Ausblick.

I. Chancen für Kommunen und Unternehmen

Durch die Einführung des § 75a GO NRW und die damit verbundene „Freigabe“ der Unterschwellenvergabe in NRW versprach sich der Gesetzgeber eine „erhebliche Bürokratieentlastung“ für die Kommunen, schnellere Vergabeprozesse sowie eine verbesserte Berücksichtigungsfähigkeit von Qualitäts- und Nachhaltigkeitsanforderungen bei der Beschaffung (vgl. LT NRW-Drs. 18/13836, S. 3). Die Ersetzung verbindlicher Verfahrensvorgaben durch abstrakte Grundsätze führt sicherlich zunächst zu mehr Gestaltungsfreiheiten bei den Kommunen mit Blick auf die Vergabeverfahren. So sind sie von den kleinteiligen Vorgaben der VOB/A und der UVgO entbunden. Die Wahl der Verfahrensart ist den Kommunen im Grundsatz freigestellt; Vorgaben für die Entscheidung zur Durchführung z. B. der Verhandlungsvergabe ohne Teilnahmewettbewerb existieren nicht. Förmliche Verfahrensarten ab bestimmten Auftragswerten sind unterhalb der Schwellenwerte nicht mehr vorgeschrieben. Die Angebotseinholung per E-Mail ist möglich. Bestehende Verträge lassen sich einfacher verlängern oder anpassen und somit stärker an dem jeweils aktuellen Bedarf ausrichten, ohne etwa die engen Voraussetzungen des § 47 UVgO erfüllen zu müssen, der im Grundsatz auf § 132 Abs. 1, 2 und 4 GWB verweist. Allerdings muss die Kommune weiterhin prüfen, ob sie im Fall der Vertragsverlängerung oder -änderung wirtschaftlich und sparsam handelt. Fehlende Angaben in Angeboten können nachgefordert werden, ohne sich beispielsweise – im Falle von Bauvergaben – im engen Korsett des § 16a VOB/A zu befinden.

Die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz gelten aber nach wie vor, sodass die Kommunen darauf zu achten haben, dass alle Bieter insoweit die gleichen Möglichkeiten erhalten müssen, die Angaben nachzuholen. Während die Begrenzung auf den Bieterkreis, der für den Zuschlag in Betracht kommt, möglich sein sollte, müssen die Fristen innerhalb dieses Kreises gleich gehalten werden.

Eine Eignungsprüfung kann gänzlich entfallen, es sei denn, die Kommune hält sie für erforderlich. Allerdings bleibt die Kommune aufgrund des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit dazu verpflichtet, zu prüfen, ob der Auftragnehmer in der Lage ist, den Auftrag auszuführen. Wie das in der Praxis genau auszusehen hat, ist vom Einzelfall abhängig und auf jeden Fall dokumentationspflichtig. Im Regelfall werden sich Bieter jedoch geringeren formalen Hürden ausgesetzt sehen; Formblätter sind im Grundsatz entbehrlich. Referenzen können verlangt werden, müssen es aber nicht – ein Umstand, der gerade für Start-Ups Relevanz erlangen könnte.

Daneben sind (Preis-)Verhandlungen stets zulässig. Das ermöglicht es Bietern, ihre Angebote im Laufe des Verfahrens inhaltlich zu verbessern und auf den konkreten Bedarf des öffentlichen Auftraggebers auszurichten, was insbesondere bei komplexen und/oder innovativen Bau- und Lieferleistungen von Vorteil sein kann. Dennoch ersetzt dies nicht die Notwendigkeit einer klaren und eindeutigen Leistungsbeschreibung.

II. Herausforderungen für Kommunen und Unternehmen

1. Die kommunale Beschaffungsseite

Mit den neuen Freiheiten gehen seit dem 01.01.2026 auch Herausforderungen, gerade für die kommunale Beschaffungsseite, einher. Denn diese muss nun ihrer neuen Verantwortung gerecht werden, Vergaben abseits formalisierter Vergabeverfahren anhand abstrakter Grundsätze rechtssicher durchzuführen. Ob diese Fähigkeit gerade bei kleineren Kommunen vorhanden ist, darf bezweifelt werden. Regelmäßig sind diese nicht nur personell limitiert, sondern auch weniger vergaberechtlich erfahren. Die Vorgaben der UVgO bzw. der VOB/A bzw. der kommunalen Vergabegrundsätze gaben den beschaffenden Stellen insoweit auch ein Stück Sicherheit, als diese sich an den Regelungen Schritt für Schritt orientieren konnten. Hinzu tritt die notwendige (eigenständige) Erschließung der Geltung „anderweitiger Rechtsvorschriften“ bzw. weiterer Vorgaben für das betreffende Beschaffungsvorhaben, z. B. im Falle von Förderungen. Klare Mitteilungen und vorlagenbasiertes Arbeiten sind insofern – allein schon aus Ressourcengründen – auch auf Beschaffungsseite in den meisten Fällen sinnvoll.

Laut einer landesweiten Befragung kommunaler Stellen in Nordrhein-Westfalen durch das Deutsche Ausschreibungsblatt im November/Dezember 2025 wurde mehrheitlich (77,5 Prozent) erwartet, dass mit der Neuregelung die Rechtssicherheit für Sachbearbeitende sinkt (Deutsches Ausschreibungsblatt, Erwartete Auswirkungen des § 75a GO-NRW auf die öffentliche Auftragsvergabe – Ergebnisse einer landesweiten Befragung). Erwartete Mehr- und Minderbelastungen mit Blick auf den Verwaltungsaufwand hielten sich nahezu die Waage. Die Ergebnisse der Umfrage sind zwar nicht repräsentativ. Sie zeigen aber, dass der Umgang mit § 75a GO NRW mit Herausforderungen verbunden ist. Die kommunalen Spitzenverbände in NRW – Städtetag, Landkreistag und Gemeindebund – haben gemeinsam eine Mustersatzung samt Erläuterungen erarbeitet, um den Kommunen eine erste Orientierung zu bieten (vgl. Mustersatzung des Städte- und Gemeindebundes NRW zur Unterschwellenvergabe). Damit erhalten Kommunen grundsätzlich eine Blaupause für einen möglichen Umgang mit der neuen Rechtslage, wobei die Mustersatzung ihrerseits durch den Gemeinde- bzw. Stadtrat beschlossen werden muss (Siehe zur Mustersatzung ausführlich Teuber, Der neue § 75a GO NRW und die Mustersatzung: Chancen, Risiken und Handlungsoptionen für Kommunen, Vergabeblog.de vom 16/10/2025 Nr. 72410).

Auch um Willkür auszuschließen und Gleichbehandlung sowie Transparenz in praktischer Hinsicht zu gewährleisten, sind einheitliche Vorgaben vor Ort essenziell. Dies dient letztlich auch dem Schutz der Bediensteten vor Manipulations- und Korruptionsvorwürfen. Die Freiheiten, die im Hinblick auf mögliche Auftragsänderungen skizziert wurden, bieten in der Praxis – gerade im Bauwesen – zugleich einen missbrauchsanfälligen Gestaltungsspielraum, den abzusperren ein ureigenes Interesse der Kommunen im Sinne der Korruptionsprävention sein sollte: Man vergibt zunächst (direkt) einen kleinen Ausgangsauftrag, danach folgen erhebliche Nachträge. Laut der bereits erwähnten Umfrage des Deutschen Ausschreibungsblattes wurden von den befragten kommunalen Stellen selbst die Auswirkungen von § 75a GO NRW auf Transparenz und Korruptionsprävention in der Beschaffung deutlich kritisch eingeschätzt (71 Prozent). Die Mustersatzung sieht in diesem Zusammenhang in § 11 eine Regelung vor, die sich an § 47 UVgO anlehnt. Die Kommunen sollten eine derartige oder vergleichbare Regelung treffen, um die Transparenz und Akzeptanz des öffentlichen Beschaffungswesens langfristig zu sichern und Korruptionsrisiken frühzeitig zu unterbinden.

Zudem darf bei Beschaffungsentscheidungen nicht vorschnell die Ebene der Auftragsausführung aus dem Blickfeld geraten. Zwar ist der Auftraggeber nunmehr von den Anforderungen an eine Leistungsbeschreibung gemäß § 23 UVgO bzw. §§ 7 ff. VOB/A befreit. Daraus folgt für das zuständige Ministerium, dass ein etwaiger Beschaffungsbedarf unkompliziert festgelegt und direkt am Markt abgerufen werden darf (vgl. Ministerielle FAQ (Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommunale Vergaben im Land Nordrhein-Westfalen, Häufige Fragen & Antworten, Stand: 08. Oktober 2025), S. 13). Für den öffentlichen Auftraggeber ist dieser Gedanke sicherlich reizvoll, bindet doch die vollumfängliche Beschreibung der gewünschten Leistung nicht wenige personelle und zeitliche Ressourcen. Der Auftraggeber könnte deshalb versucht sein, einen Auftrag mit einer dünnen Leistungsbeschreibung in den Wettbewerb zu stellen und alles Weitere in Verhandlungen mit den einzelnen Bietern zu klären. Allerdings ist der Grundsatz der eindeutigen Leistungsbeschreibung auch Ausdruck der Gleichbehandlung und Transparenz – Grundsätze, die auch im Rahmen von § 75a GO NRW gelten. Ein echter Vergabewettbewerb und ein faires, diskriminierungsfreies Vergabeverfahren setzen eine klare und eindeutige Leistungsbeschreibung, die von den Bietern zutreffend verstanden wird bzw. verstanden werden kann, als zwingend voraus. Die Preiskalkulation kann nicht sinnvoll durchgeführt werden, wenn ein oder mehrere Umstände unklar bleiben und diese damit transparenzwidrig sind. Gerade bei Bauaufträgen dürfen die neuen Freiheiten nicht dazu führen, dass diese auf Grundlage einer unvollständigen oder gar fehlerhaften Planung ausgeschrieben werden. Der öffentliche Auftraggeber ist daher insgesamt gut beraten, eine genaue Leistungsbeschreibung vorzunehmen. Andernfalls holt ihn das Problem spätestens beim Vertragsvollzug ein, wenn über den konkreten Vertragsinhalt und die Interpretation der Vertragspflichten gestritten wird.

Schließlich ist mit der neuen Rechtslage zwangsläufig ein hoher Dokumentationsbedarf verbunden. Es existieren zwar keine kleinteiligen Vorgaben hierzu. Allerdings muss – wie gesehen – jedenfalls jede Entscheidung, die Zweifel an der Wahrung der Wirtschaftlichkeit und der Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz aufkommen lassen könnte, dokumentiert werden. Auch der Umfang dürfte sich am Grad des potenziellen Beeinträchtigungsgrades der vergaberechtlichen Grundsätze messen lassen müssen. Die Dokumentation ist nicht nur im Hinblick auf eine etwaige rechtliche Beanstandung durch Bieter von Bedeutung. Die Vergabeentscheidungen unterliegen vielmehr auch der kommunalen Finanzkontrolle: Die Prüfung von Vergaben gehört nach § 104 Abs. 1 Nr. 5 GO NRW ausdrücklich zu den Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung; daneben kann das Vergabewesen Gegenstand der überörtlichen Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt NRW sein. Eine Prüfung kann jedoch nur dann effektiv erfolgen, wenn sich aus der Vergabeakte noch nachvollziehen lässt, aus welchen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen die beschaffende Stelle von den ihr eröffneten Spielräumen Gebrauch gemacht hat. Gerade weil die neue Rechtslage zahlreiche bisherige Verfahrensvorgaben durch weit gefasste Grundsätze ersetzt, gewinnt die Dokumentation damit zusätzlich an Bedeutung: Je größer der Entscheidungsspielraum, desto größer ist im Zweifel auch der Begründungs- und Nachweisbedarf. Das im Einzelfall einzuschätzen und umzusetzen, wird künftig eine der zentralen Aufgaben der beschaffenden Stellen sein. Unter Umständen können also – paradoxerweise – die durch das Fehlen einheitlicher Grundsatzregeln „gewonnenen“ Freiheiten doch zu einem vermehrten Bürokratieaufwand bei den Beschaffungsstellen führen.

Die Mustersatzung vor Ort in einer eigenen inhaltsgleichen Satzung zu beschließen, ist nur ein möglicher Weg (neben der kompletten Freigabe), mit der neuen Rechtslage umzugehen. Denkbar ist insoweit auch, eine kompaktere Satzung zu erlassen, die beispielsweise lediglich grundlegende Regelungen zur Festlegung von Wertgrenzen, zu Vertrags- bzw. Auftragsänderungen und zur Nutzung der elektronischen Vergabeplattform enthält.

Misslich ist in diesem Zusammenhang im Übrigen auch, dass mit Wegfall des Anwendungs-Solls der UVgO auch die grundsätzliche Pflicht zur E-Vergabe gemäß § 38 Abs. 3 UVgO entfällt. Es bleibt also zu hoffen, dass die Reform nicht dazu führt, ihr eigenes Ziel – Bürokratieabbau – durch den Abbau bewährter Digitalisierungsmechanismen wieder zu konterkarieren.

2. Die Unternehmensseite

Für Unternehmen, die sich für einen öffentlichen Auftrag interessieren, hat die „Stunde Null“ im nordrhein-westfälischen Unterschwellenvergaberecht eine zwangsläufige Folge: Die Regelungen werden fragmentiert. Potenzielle Bieter sehen sich mit der Herausforderung konfrontiert, dass sie auf einem vergaberechtlichen Flickenteppich agieren müssen. Sie müssen sich nicht nur informieren, welche Kommune eine Satzung nach § 75a GO NRW erlassen hat. Sie müssen auch eine bestehende Satzung näher auswerten, um z. B. überhaupt beurteilen zu können, welche Wertgrenzen, welche Verfahrensmodelle und welche Bekanntmachungspflichten in dem jeweiligen Einzelfall bestehen. Denn die Satzungen in den einzelnen Kommunen, sofern sie überhaupt vorliegen, unterscheiden sich zum Teil deutlich. Erfahrungen aus der Teilnahme an einem Vergabeverfahren in Kommune A lassen sich nicht ohne Weiteres auf die Beschaffung einer Leistung in Kommune B übertragen. Nach § 5 Abs. 1 der entsprechenden Vergabesatzung in Pulheim (Satzung über die Vergabe von Aufträgen der Stadt Pulheim unterhalb der Schwellenwerte gemäß § 106 GWB vom 16.12.2025) dürfen Bauleistungen z. B. bis zu einem geschätzten Wert von 1.000.000 Euro netto direkt vergeben werden. Die Kommunikation läuft – außer bei Direktaufträgen – grundsätzlich auf digitalem Wege über eine elektronische Plattform (vgl. § 8 Abs. 1). Die Stadt Dortmund behält sich vor, nach einer ersten Anwendungsphase der neuen Freiheiten zu evaluieren, ob zusätzliche Regelungen – etwa durch eine kommunale Satzung – erforderlich werden (Vgl. Stadt Dortmund, Newsroom, Wegfall von Vergabe-Vorschriften bedeutet für die Stadt Dortmund Bürokratieabbau, Vereinfachung – und mehr Verantwortung | dortmund.de). In der Stadt Velbert belaufen sich die Direktauftragswertgrenzen für Bauaufträge auf 500.000 Euro netto. Die Stadt Köln hat auf den Erlass einer Vergabesatzung bislang verzichtet. Es kann schließlich zudem sein, dass eine Gemeinde Bundesfördermittel erhält oder Mittel aus EU-Förderprogrammen. In diesem Fall geben die Fördermittelgeber in ihren Nebenbestimmungen regelmäßig vor, dass ab einem bestimmten Auftragswert bei Unterschwellenvergaben die VOB/A Abschnitt 1 bzw. die UVgO anzuwenden sind. Bei Fördermaßnahmen des Landes ist wiederum regelmäßig ein dynamischer Verweis auf geltende Vergaberechtsbestimmungen in den Allgemeinen Nebenbestimmungen vorgesehen, mithin nunmehr auf § 75a GO NRW, was den vergaberechtlichen Flickenteppich komplett macht.

Unternehmensinterne Prozesse lassen sich aber nur schwer standardisieren, wenn (Rechts-)Unsicherheit darüber herrscht, welche Verfahrensstandards gelten. Hinzu treten Unterschiede mit Blick auf die verwendeten Plattformen und die Formularauswahl. Zudem beeinträchtigt der fehlende kommunenübergreifende Regelungsrahmen möglicherweise regionale Märkte, da sich die Bieter in jeder Kommune mit einem anderen Vergaberechtsregime sowie sich daraus ergebender unterschiedlicher Anforderungen ausgesetzt sehen. Für die Unternehmensseite erschöpft sich diese Entwicklung nicht in einem erhöhten Informations- und Prüfaufwand. Mit der kommunalen Fragmentierung verändert sich zugleich der tatsächliche Zugang zum öffentlichen Beschaffungsmarkt. Je nachdem, welche Bekanntmachungs-, Auswahl- und Direktvergabepraxis eine Kommune verfolgt, unterscheiden sich Markttransparenz und Beteiligungschancen zum Teil erheblich. Gerade für Unternehmen ohne bestehende Geschäftsbeziehungen zur jeweiligen Kommune kann dies den Zugang zu kommunalen Aufträgen zusätzlich erschweren. Letztlich kann so die Attraktivität des öffentlichen Beschaffungswesens schwinden (vgl. Tillmanns, VergabeNavigator 3/2026, 5 (6)).

Die Freiheiten, die seit dem 01.01.2026 für die Kommunen bestehen, bedeuten zudem weniger Formalität der Vergabeverfahren. Dies hat aber auch zur Folge, dass Entscheidungen der Vergabestellen weniger vorhersehbar sind. Schließlich steht es den Kommunen grundsätzlich – sofern noch keine Satzung erlassen wurde – frei, in einem Einzelfall einen Auftrag nach Fach- oder Teillosen zu vergeben, während sie dies in einem anderen Fall nicht tun. Sie müssen die Entscheidung für das eine oder andere lediglich ausreichend nachvollziehbar begründen und die Begründung dokumentieren. In bestimmten Fällen mag eine Kommune es für erforderlich halten, die Eignung weiterhin vorab und gesondert zu prüfen und hierfür Referenzen zu verlangen; in anderen Fällen wiederum nicht.

Ein Recht auf Einblick in die Ergebnisse der Submission, wie die VOB/A es den Bietern beispielsweise in § 14 Abs. 6 VOB/A gewährt, existiert nach der neuen Rechtslage ebenso wenig. Insbesondere lässt sich aus den allgemeinen Vergabegrundsätzen keine Pflicht für öffentliche Auftraggeber ableiten, ein förmliches „Submissionsergebnis“ mitzuteilen. Zulässig sein dürfte es, das Submissionsergebnis allen Bietern in dem Verfahren gleichermaßen und zum gleichen Zeitpunkt mitzuteilen, wenn die Kommune eine Zustimmung von Bietern eingeholt hat oder dies im Vergabeverfahren vornherein angekündigt hat. Aus Gründen der Transparenz und zur Gewährleistung einer einheitlichen Verfahrenspraxis empfiehlt es sich daher, bereits in den Vergabeunterlagen festzulegen, ob und in welcher Form die Submissionsergebnisse den am Verfahren beteiligten Bietern bekannt gegeben werden. Für Unternehmen der Bauwirtschaft fallen ansonsten jedoch wichtige Informationsquellen weg. Die Ergebnisse der Submission gaben ihnen zuvor noch vor Zuschlagserteilung Auskunft darüber, welche Wettbewerber sich an dem Verfahren beteiligt und welche Konditionen sie angeboten haben. Anhand dieser Informationen konnten sie in der Regel ihre Erfolgsaussichten auf den Zuschlag einschätzen und entsprechende Vorkehrungen treffen (vgl. Liebschwager, NZBau 2025, 623 (624)).

Wenn keine Pflicht zur Bekanntmachung oder zum Angebotsvergleich existiert, besteht zudem die Gefahr, dass einzelne Unternehmen „übersehen“ werden und nur erschwert überhaupt Marktzutritt erhalten. In Kommunen mit hohen Direktauftragswerten können Stammbeziehungen („bekannt und bewährt“) stärkeres Gewicht haben. Dies betrifft auch die Konstellationen, in denen nur ein Angebot erfragt wird, weil der Marktpreis bekannt ist. Entsprechendes gilt für den Verzicht auf die Eignungsprüfung: Wenn der Kommune aus vorherigen oder bestehenden Verträgen die Eignung bekannt ist, muss sie – sofern sie keine Anhaltspunkte dafür hat, dass das Unternehmen nicht mehr geeignet ist – keine weiteren Nachweise einholen. Sie kann in der Dokumentation hierauf oder auch auf Erfahrungen aus Nachbarkommunen Bezug nehmen (so jedenfalls die Ministeriellen FAQ, S. 14). Das heißt aber auch, dass es für Kommunen – im Interesse eines schnelle(re)n Verfahrens – durchaus reizvoll sein kann, immer die gleichen Unternehmen anzusprechen, um beispielsweise Vergleichsangebote einzuholen. Wettbewerbsnachteile und Korruptionsrisiken sind hier die zwangsläufige Folge.

Ein Verhandlungsverbot besteht im neuen Unterschwellenvergaberecht – wie gesehen – nicht. Kommunen dürfen daher mit Unternehmen über Preise oder sonstige Angebotsinhalte verhandeln. Dies ist einerseits eine Chance für Unternehmen. Andererseits kann damit auch unter Umständen ihr Verhandlungsdruck wachsen – gerade, wenn noch keine „Stammbeziehung“ zur Kommune aufgebaut wurde. Die allgemeinen Vergabeprinzipien bedingen insoweit im Grundsatz nur, dass am Verfahren beteiligte Unternehmen „über den Verfahrensverlauf im gleichen Umfang informiert“ werden müssen, insbesondere also die gleichen Informationen zu den Zuschlagskriterien erhalten müssen. Daneben muss die Kommune dieselben Wertungskriterien auf alle Bieter anwenden. Eine weitere Grenze dürfte aus Transparenz- und Gleichbehandlungsaspekten die Wahrung der Identität des Beschaffungsvorhabens, gemessen an den veröffentlichten Vergabeunterlagen, sein. Solange aber die Kommune ihre Zuschlags- und Verhandlungslogik bzw. ihren Verhandlungsablauf vorab transparent festgelegt hat und sie keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse aus Konkurrenzangeboten offenlegt, ist sie bei den Verhandlungen weitestgehend frei. Dies kann im Einzelfall wohl auch dazu führen, dass eine ausschließliche Preisnachverhandlung mit dem vorläufig Bestplatzierten rechtlich zulässig ist, sofern die oben skizzierten Anforderungen eingehalten werden und die Exklusivverhandlung sachlich im Einzelfall gerechtfertigt ist, z. B. weil nach vorab konkret offengelegten Kriterien lediglich die endgültige Preisjustierung des wirtschaftlichsten Angebots erfolgt. Eine derartige Entscheidung müsste allerdings mit Blick darauf, dass sie Zweifel an der Einhaltung des Gleichbehandlungs- und Transparenzgrundsatzes aufwerfen kann, entsprechend gut begründet und dokumentiert werden. Unzulässig wäre es demgegenüber, lediglich mit dem Wunschbieter dergestalt nachzuverhandeln, damit dieser dann letztlich das wirtschaftlichste Angebot abgibt.

Die Unsicherheit mit Blick auf die geltenden Verfahrensstandards wirkt sich nicht zuletzt auch auf den Rechtsschutz aus: Wer nicht weiß, an welchen Regelungen sich ein Vergabeverfahren messen lassen muss, hat es deutlich schwerer, einen im konkreten Fall vorliegenden Vergabeverstoß zu erkennen und ggf. erfolgreich geltend zu machen.

III. Ausblick

Rund neun Monate sind seit der Reform des Unterschwellenvergaberechts in NRW vergangen. Die mit der Novellierung verbundenen Ziele hat der Landesgesetzgeber ausdrücklich benannt: weniger Bürokratie, einfachere und schnellere Verfahren. Ob die komplette Freigabe der Unterschwellenvergaben hierzu tatsächlich notwendig war, darf bezweifelt werden. Rechtsunsicherheiten bei Kommunen, Unübersichtlichkeiten und Unvorhersehbarkeit für die Bieterseite sind – wie bereits die jetzige Praxis zeigt – Folgen hiervon. Hinzu kommt eine weitere, bislang wenig beachtete Folge der Reform: Mit der Abschaffung des Anwendungs-Solls der UVgO bzw. der VOB/A sind auch die Pflichten zur strukturierten Erfassung von Beschaffungsdaten entfallen. Denn an ihre Anwendung knüpfen sowohl die Meldepflichten nach der Vergabestatistikverordnung (VergStatVO) als auch die Übermittlungspflichten an den Datenservice Öffentlicher Einkauf im Format der eForms an. Gerade diese Beschaffungsdaten wären jedoch von erheblichem Erkenntniswert. Sie könnten eine belastbare Grundlage dafür schaffen, die tatsächlichen Auswirkungen der Reform zu evaluieren und insbesondere zu untersuchen, wie sich die erweiterten kommunalen Handlungsspielräume auf Markttransparenz, Wettbewerb, Bieterbeteiligung und Beschaffungsverhalten auswirken. Die Reform erschwert damit ausgerechnet die empirische Überprüfung der Frage, ob die mit ihr verfolgten Ziele erreicht werden und welche Folgen die weitgehende Freigabe der Unterschwellenvergabe in der Praxis hat.

Aktuell ist Nordrhein-Westfalen insoweit eine Art Reallabor der Beschaffungsreform. Die Einführung des § 75a GO NRW hat bundesweite Aufmerksamkeit erfahren und könnte auch in anderen Bundesländern Schule machen. Umso aufschlussreicher wären deshalb Daten dazu, wie viele Vergaben ohne Auftragsbekanntmachung erfolgen, wie viele Angebote jeweils für eine Vergabe eingeholt werden, wie viele Direktaufträge in welcher Höhe vergeben werden, welche Vergabeanteile auf mittelständische Unternehmen entfallen oder ob sich verstärkt Kontinuitäten bei der Beauftragung bestimmter Auftragnehmer entwickeln. Solche Beschaffungsdaten könnten mit den Verhältnissen vor der Reform oder mit der Vergabepraxis in anderen Bundesländern verglichen werden, um so Veränderungen im kommunalen Beschaffungsverhalten sichtbar zu machen. Ebenso ließe sich untersuchen, ob und in welchem Umfang sich die Vergabepraxis von Kommunen mit und ohne Satzung unterscheidet.

Angesichts der erheblichen wirtschaftlichen Bedeutung des kommunalen Unterschwellenbereichs sollte diese Beobachtung jedoch nicht allein den Marktteilnehmern und den einzelnen Kommunen überlassen bleiben. Auch das Land sollte ein belastbares Lagebild zur Entwicklung von Markttransparenz, Wettbewerb, mittelständischem Zugang und kommunaler Vergabepraxis herstellen und die Reform auf dieser Grundlage systematisch evaluieren. Die mit § 75a GO NRW bewusst eröffnete kommunale Vielfalt entbindet den Landesgesetzgeber nicht von der politischen Verantwortung, die tatsächlichen Auswirkungen des von ihm geschaffenen Regelungsmodells im Blick zu behalten. Die Landesregierung scheint – soweit ersichtlich – jedoch bislang leider nicht die Absicht zu verfolgen, die Auswirkungen des § 75a GO NRW systematisch und datengestützt zu evaluieren. Wer die Reform aber nicht hinreichend faktenbasiert misst, kann ihre Wirkung auch nur eingeschränkt bewerten. Damit wird es künftig schwerer festzustellen, ob, an welchen Stellen und in welcher Weise nachgesteuert werden muss. Zwar eröffnet § 75a GO NRW den Kommunen neue Handlungsspielräume. Doch wird sich nun zeigen müssen, ob sie mit diesen Spielräumen vergaberechtskonform und vor allem verantwortungsvoll umgehen. Eine die Reform begleitende, datenbasierte Evaluation erscheint daher geboten.

Unterdessen bietet es sich im eigenen Interesse der Kommune an, bestimmte Mindestvorkehrungen für eine rechtssichere Beschaffungspraxis zu treffen, die transparent und frei von Willkür abläuft. Zu diesen Mindestvorkehrungen könnte z. B. der Umgang mit Direktaufträgen zählen, also etwa die Festlegung bestimmter Wertgrenzen sowie die Vorgabe, dass der Auftraggeber zwischen den beauftragten Unternehmen wechseln soll (sog. Rotationsprinzip). Auch gewisse Dokumentationsstandards sollten festgelegt werden. Allerdings unterliegen solche verfahrensübergreifenden Festlegungen dann dem Satzungsvorbehalt des § 75a Abs. 2 GO NRW. Die Kommunen sollten sich aber gleichwohl Gedanken darüber machen, ob sie nicht mit einer kompakt formulierten Vergabesatzung (oder vergleichbar benannt) besser fahren als mit der kompletten Freigabe der Unterschwellenvergaben. Auf ministerieller Ebene sollten weitere Handreichungen zum Umgang mit der neuen Rechtslage erfolgen, etwa zur Darstellung der sonstigen geltenden Rechtsvorschriften oder zur weiteren Konturierung des Satzungserfordernisses. Denkbar ist insoweit auch die Festlegung landesweit geltender Direktauftragsgrenzen bzw. die nähere Ausgestaltung des Umgangs mit Direktvergaben (dies dürfte auch nach wie vor noch möglich sein aufgrund der Verordnungsermächtigung in § 133 Abs 1 Nr. 6 GO NRW).

Ob schließlich das weitere gesetzgeberische Ziel – die verbesserte Berücksichtigung von Qualitäts- und Nachhaltigkeitsanforderungen – durch die Abkehr vom formellen Vergaberecht erreicht wird, darf ebenfalls bezweifelt werden. Schon nach der alten Rechtslage konnten Auftraggeber weitgehend frei Qualitäts- und Nachhaltigkeitsanforderungen formulieren (vgl. z. B. §§ 2 Abs. 3, 23 Abs. 2 oder 43 Abs. 2 Satz 2 UVgO), ohne dass dies in der Praxis die gewünschte Stoßkraft zur Folge gehabt hätte (vgl. auch Hattig/Oest, VergabeNavigator 6/2025, 7 (10)).

Kontribution

Der Beitrag wurde gemeinsam mit Herrn Rechtsanwalt Dr. Tassilo Schröck und Frau Rechtsanwältin Leonie Born verfasst.

Dr. Tassilo Schröck

Dr. Tassilo Schröck ist Rechtsanwalt bei REDEKER SELLNER DAHS Partnerschaft von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten mbB. Als Fachanwalt für Vergaberecht berät er die öffentliche Hand und Unternehmen zur Vergabe von öffentlichen Aufträgen sowie zu anderen staatlichen Verteilungsverfahren. Außerdem berät er zu verfassungs-, unions- und verwaltungsrechtlichen Grundsatzfragen, insbesondere zu Themen der Verwaltungsorganisation.

Leonie Born, LL.M.

Leonie Born, LL.M. ist als Rechtsanwältin bei REDEKER SELLNER DAHS Partnerschaft von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten mbB in Bonn tätig. Sie berät und vertritt öffentliche Auftraggeber und Unternehmen in nationalen und europaweiten Vergabeverfahren sowie zu Fragestellungen des öffentlichen Wirtschaftsrechts.

Dr. Matthias Ganske

Dr. Matthias Ganske ist Fachanwalt für Vergaberecht, Fachanwalt für Verwaltungsrecht und Partner der REDEKER SELLNER DAHS Partnerschaft von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten mbB, in Bonn. Er berät und vertritt öffentliche Auftraggeber und Unternehmen insbesondere im Vergabe-, Abgaben-, Preis- und öffentlichen Wirtschaftsrecht. Neben seiner anwaltlichen Tätigkeit ist er (Mit-)Herausgeber und Autor zahlreicher Fachpublikationen, Lehrbeauftragter an der Universität Bonn sowie Dozent im Rahmen von Fachanwaltslehrgängen.